為深入學習貫徹黨的十九大精神，嚴格落實《建設工程質量管理條例》、《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》(中發(fā)(2017)24號)等規(guī)定， 2017年11月，中國電力企業(yè)聯(lián)合會成立了以專職副理事長魏昭峰為組長，電力工程質量監(jiān)督總站和《中國電力企業(yè)管理》雜志社有關人員組成的調研組，先后赴云南電網(wǎng)公司、國家能源局昆明監(jiān)管辦、國網(wǎng)河南省電力公司、國網(wǎng)湖北省電力公司和國網(wǎng)華中分部等單位開展專題調研。調研組就新時期電力工程質量監(jiān)督工作面臨的問題以及下一階段工作思路與有關單位進行了深入交流研討。本文是此次調研成果之一，希望能對進一步做好新時期電力工程質量監(jiān)督工作有所啟發(fā)和幫助。
改革開放40年以來，我國電力建設取得了舉世矚目的輝煌成就，電力裝機容量從1978年的5712萬千瓦躍升到2017年的17.8億千瓦，位居世界首位。我國建成了世界上海拔最高的長距離輸電線路——青藏聯(lián)網(wǎng)工程，即將建成電壓等級最高、輸送容量最大、輸送距離最遠、技術水平最先進的特高壓輸電工程——昌吉—古泉±1100千伏特高壓直流輸電工程,大容量、遠距離的特高壓輸電網(wǎng)已貫通祖國的東西南北;建成了全球規(guī)模最大的水電工程——三峽水電站和難度最大的水電工程——錦屏水電站;建成了世界首臺100萬千瓦二次再熱超超臨界燃煤發(fā)電機組和首臺60萬千瓦超臨界循環(huán)硫化床鍋爐機組并投入商業(yè)運營，火電裝機已近11億千瓦。據(jù)統(tǒng)計，全世界只有美國在20世紀70年代曾經達到過年投產發(fā)電裝機容量近5000萬千瓦。我國在年投產發(fā)電裝機容量和發(fā)展速度上，均創(chuàng)造了世界電力發(fā)展史上的新紀錄。
“十三五”以來，隨著國家經濟政策調整和能源結構轉型步伐加快，我國已從電力緊缺時代跨入了電力相對富余時期， 煤電去產能愈來愈迫切，電力建設從“跑馬圈地”“大干快上”到“急剎車”，僅僅只是幾年的光景。近年來，傳統(tǒng)火電和水電建設項目急劇萎縮，電力建設領域過度競爭和最低價中標現(xiàn)象，也造成部分項目出現(xiàn)了質量安全隱患。風電和太陽能發(fā)電等新能源建設項目雖然保持一定規(guī)模，但是由于建設主體多元和項目分布分散，加之電力建設市場行業(yè)監(jiān)管缺失，新時期電力工程建設安全風險日增。2016年，我國電力建設工程發(fā)生了“11˙24江西豐城電廠特別重大安全事故”，人民生命財產安全遭受了重大損失，也暴露出電力工程建設領域存在諸多深層次問題，引起了黨中央和國務院的高度重視。
當前，電力體制改革、國資國企改革、企業(yè)內部改革相互重疊、并行推進，安全事故對改革方向和進程的負面影響會被成倍放大。深入調查研究新時期電力工程質量監(jiān)督工作現(xiàn)狀與問題，努力做好新時期電力工程質量監(jiān)督工作，確保電力工程建設質量，是電力行業(yè)企業(yè)最大的政治和最根本的使命。
電力工程質量監(jiān)督成效顯著
我國《建筑法》和《建設工程質量管理條例》規(guī)定，我國施行建設工程質量監(jiān)督管理制度。電力行業(yè)的工程質量監(jiān)督工作始于1986年，當時的水利電力部按照國家計委要求，設立了基本建設工程質量監(jiān)督總站，并在各省級電力局設立機構，按照“總站+省中心站+地市(或項目)監(jiān)督站”模式構建了電力工程質量監(jiān)督機構(以下簡稱“質監(jiān)機構”)體系。之后，隨著國務院對電力工業(yè)主管部門的調整，各級質監(jiān)機構雖然經歷了多次更名，但工作職責始終未變。
2013年，國家電網(wǎng)公司按照國家能源局規(guī)定，將電力工程質量監(jiān)督總站移交給中國電力企業(yè)聯(lián)合會(以下簡稱“中電聯(lián)”)之后，新總站嚴格落實“國家能源局歸口管理，質監(jiān)機構獨立實施，電力企業(yè)積極支持”的工作機制，按照“三管理、兩制訂和一承擔”責任要求，認真貫徹國家能源局和中電聯(lián)提出的“科學嚴謹、依法監(jiān)督、優(yōu)質服務”宗旨，堅持求真務實、敢于擔責、穩(wěn)扎穩(wěn)打的原則，以制度建設、標準建設和隊伍建設為突破口，逐步理順了體系，實現(xiàn)了電力工程質量監(jiān)督檢查工作的專業(yè)化、標準化和信息化。
一是建立了較完善的三級管理體系。2013年以來，電力工程質量監(jiān)督總站著力建立健全“總站-中心站-項目站”三級機構體系。電力工程質量監(jiān)督中心站36個，其中省級中心站33個，全部設在各省電力(電網(wǎng))公司;專業(yè)中心站共3個，即華能中心站(設在華能集團)、核電中心站(設在核工業(yè)集團)、直屬中心站(總站直管)。項目站分兩類共計605個，一是設在各地市級電力公司的電網(wǎng)項目監(jiān)督站，二是設在各大型發(fā)電項目的電源項目站。
二是建立了較完善的工作標準體系。編制了輸變電、火電、風電和光伏發(fā)電工程質監(jiān)大綱并由能源局頒布實施;編制了《質量監(jiān)督檢查標準化清單》、《質量監(jiān)督檢查實施程序》、《檢查組工作細則》和《質量監(jiān)督檢查檔案管理辦法》等，統(tǒng)一和規(guī)范了工程質量監(jiān)督工作行為。
三是建立了工程質量監(jiān)督工作平臺。平臺由門戶網(wǎng)站、公共服務、現(xiàn)場檢查、信息統(tǒng)計等系統(tǒng)構成，實現(xiàn)了項目注冊申請、監(jiān)督檢查、人員管理、工作考核、信息統(tǒng)計和資訊發(fā)布等業(yè)務的全信息化管理。
四是改進了檢測試驗機構管理模式。制訂了《電力工程檢測試驗管理辦法》和《電力工程檢測試驗費用定額》，對現(xiàn)場第三方試驗室開展能力認定，有效規(guī)范了檢測市場。
五是規(guī)范了質量監(jiān)督專業(yè)人員管理。開展了質量監(jiān)督專業(yè)人員教育培訓等工作，印發(fā)了《質量監(jiān)督專業(yè)人員聘用管理辦法》、《專業(yè)考試工作細則》等規(guī)章制度，編寫了考試教材和題庫，建立了全國統(tǒng)一的專家?guī)欤笗煽傉窘y(tǒng)一頒發(fā)，人員實行動態(tài)管理。目前專家?guī)煲?guī)模為：高級專家553人，專家6643人，涵蓋了電力行業(yè)各個專業(yè)。
2013年以來，電力工程質量監(jiān)督總站發(fā)揮自身技術優(yōu)勢，積極開展項目質量監(jiān)督服務，承擔了國家重點試驗示范工程和跨省區(qū)電力項目的質量監(jiān)督任務，圓滿完成了甘肅酒泉——湖南湘潭、內蒙扎魯特——山東青州等五個±800千伏直流輸電工程、錫盟——勝利1000千伏交流輸電工程等跨省區(qū)特高壓工程項目以及12個百萬千瓦機組火電項目的質量監(jiān)督工作，為保障工程建設質量發(fā)揮了積極作用。各中心站的質監(jiān)工作范圍涵蓋輸變電、火電、核電、風電、光伏、生物質發(fā)電和部分水電項目，基本實現(xiàn)了電力項目全覆蓋。
電力工程質量監(jiān)督面臨的問題
近年來，我國電力建設取得了巨大的成就，與此同時，隨著我國電力建設的發(fā)展，技術難度加大和外部風險因素增多，電力工程質量問題也逐漸顯現(xiàn)。
火電建設方面，由于國家相繼出臺“停緩建已納入規(guī)劃、核準和在建的煤電建設項目”等宏觀調控政策，火電建設市場規(guī)模大幅回落，市場競爭愈發(fā)激烈甚至惡性競爭，一些企業(yè)在市場競爭中通過低價中標的方式獲得項目，不在合理工程造價范圍之內的項目，為工程質量和施工安全埋下隱患。
水電建設方面，當前水電建設重點主要集中在我國西南地區(qū)和藏區(qū)，由于這些區(qū)域地震烈度高且地震頻繁，崩塌、滑坡、泥石流等地質災害頻發(fā)，水電站的防震抗震能力和工程質量已成為水電工程建設的關鍵問題。尤其是藏區(qū)，其自然生態(tài)環(huán)境保護的標準更嚴、要求更高，不僅事關科學技術問題，還涉及民族和宗教問題。此外，在水電大發(fā)展的背景下，建設工期也一再提前，不合理的施工工期將直接影響工程的質量。
風電、光伏發(fā)電等新能源發(fā)電建設方面，由于近年來建設項目數(shù)量激增和建設地點分散，多數(shù)投資主體缺乏電力建設和項目管理經驗，工程項目基本建設和質量監(jiān)管程序執(zhí)行不到位，導致資質審核把關不嚴、違法轉包、違規(guī)分包和工程建設強制性標準執(zhí)行不到位等問題時有發(fā)生。
當前國家經濟政策調整和能源結構轉型步伐加快，電力工程質量自身風險增大，同時法律法規(guī)不健全、機制不順等多因素疊加，導致了電力工程質量監(jiān)督工作面臨諸多新問題和新挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在以下三方面。
一是法律法規(guī)制度體系不完善。“十五”以來，全國電力建設工程發(fā)展迅速，從2000年到2017年之間，全國發(fā)電裝機容量增加了4倍多，電力建設規(guī)模大大增加，但是目前工程質量管理的上位法依舊是2000年頒發(fā)的《建設工程質量管理條例》，無論從時間、內容、建設規(guī)模和管理體制上來說，都已經發(fā)生了巨大變化，急需根據(jù)當前工程質量管理工作需要盡快修訂，從法律上解決當前建設工程監(jiān)督管理工作存在的諸多問題。
此外，安全監(jiān)管和質量監(jiān)管相混淆也造成了質量監(jiān)督工作責任不清、職責不明的尷尬局面。兩者所依據(jù)的上位法完全不同，工作方式、工作內容、專業(yè)要求和工作關注點也完全不同，現(xiàn)行《電力工程質量監(jiān)督檢查大綱》等規(guī)章制度對質量監(jiān)督工作的界定十分明確，但在實際工作中，很多機構和企業(yè)罔顧兩者的本質區(qū)別，簡單地認為質量監(jiān)督就是安全監(jiān)督。在實際工作中，又往往簡單地用企業(yè)的安全質量管理替代了政府的質量監(jiān)督。調研過程中，電力工程質量監(jiān)督湖北中心站負責人指出，工程質量監(jiān)督應以本體質量為本，但是現(xiàn)在有些部門對質量監(jiān)督工作的要求已經偏離質量為本的宗旨，比如工期的問題、綠色施工措施等，這些都屬于施工過程控制和文明施工的內容，不是本體質量問題;而生產準備更與本體質量無關，而這些都寫在質量監(jiān)督的規(guī)定和要求里面，導致了質量監(jiān)督責任不明、界限不清。
二是組織機構不順問題仍然突出。按照國家能源局最新文件規(guī)定，電力工程質量監(jiān)督站(在中電聯(lián)，負責火電、核電和輸變電工程)和可再生能源發(fā)電工程質量監(jiān)督站負責全國電力工程質量監(jiān)督工作，電力工程質量監(jiān)督中心站(以下簡稱“中心站”)可開展可再生能源發(fā)電工程質量監(jiān)督工作。調研組在云南、河南和湖北中心站的調研走訪中，各中心站一致反映，專業(yè)技術人員結構已經不適應新時代的要求。其一，廠網(wǎng)分開已經十多年，各中心站仍掛靠在電網(wǎng)企業(yè)，發(fā)電專業(yè)技術人員已越來越少，無法得到補充。其二，各企業(yè)均視中心站為內部機構，對電源企業(yè)難以形成有效管轄，同時自電力部撤銷之后，各中心站再沒有得到當?shù)仉娏χ鞴懿块T的有效授權。其三，目前各中心站人員大多由電網(wǎng)公司基建部人員兼職，缺少專門人員編制，“同體”監(jiān)督現(xiàn)象沒法解決。其四，隨著我國發(fā)電裝機結構清潔化發(fā)展提速，非化石能源裝機比重進一步提高，小型水電、風電、光伏發(fā)電等新建項目越來越多，項目規(guī)模小且建設地點分散，各中心站承擔工程質量監(jiān)督工作的頻次增加、難度加大，勢必導致中心站現(xiàn)有專業(yè)技術力量不足的矛盾會越來越突出。
三是質監(jiān)經費問題始終未得到解決。 2008年11月，財政部、國家發(fā)展改革委頒發(fā)了《關于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費項目的通知》(財綜〔2008〕78號文)，取消了工程質量監(jiān)督行政性事業(yè)收費項目。根據(jù)規(guī)定，質監(jiān)機構的工作經費改由同級財政預算予以保障。但是，取消收費后，由于電力工程質量監(jiān)督機構設在電力企業(yè)，機構和人員管理體制未能及時理順，沒有渠道向同級財政申請經費，財政預算內資金落空，導致電力工程質監(jiān)經費一直沒有明確的經費來源。云南、河南和湖北中心站均反映，2009年取消收費后，中心站經費一直是在網(wǎng)省公司基建部報銷，項目站經費在地市分公司基建部報銷。過去，公司在職人員兼職開展現(xiàn)場質量監(jiān)督檢查，每次可領取200元/項目的補貼(文件規(guī)定是800-1200元)，由于審計通不過，兼職費用被要求全額上繳廉政賬戶。多年來，所有在職人員從事工程質量監(jiān)督完全是靠覺悟、做貢獻，不能領取一分錢報酬。尤其是在中心站財務賬戶注銷后，經費更加困難，各中心站已連年欠下外聘專家補貼，導致外聘專家開展工作更是難上加難。其次，隨著電力建設的蓬勃發(fā)展，新技術、新材料的不斷使用，原有的質量檢測儀器設備已經老化和落后，急需要更新?lián)Q代，但是這部分經費來源沒有著落。多數(shù)中心站開展工作已經難以為繼。
促進電力工程質量監(jiān)督的政策措施建議
當前，我國經濟發(fā)展從高速增長向高質量發(fā)展轉型，電力發(fā)展正加快推進質量、效率和動力三大變革，這給電力建設提出了更高的要求。電力工程質量監(jiān)督工作唯有打破束縛，求新求變，才能適應高效經濟和能源電力綠色清潔發(fā)展的要求。
一是進一步完善“總站-中心站-項目站”三級管理體系，確保監(jiān)督范圍內全覆蓋。
2013年以來，“總站-中心站-項目站”三級管理體系逐步走向成熟。電力工程質量監(jiān)督總站全面貫徹中電聯(lián)“立足行業(yè)、服務企業(yè)”的宗旨，大家始終秉持“質量為本”和“質量目標一致”的共贏理念，堅持“示范引領，問題警示，督促引導”的監(jiān)督檢查工作原則，堅持理念創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，對所承擔的工程質量監(jiān)督任務，主動在“優(yōu)化服務”方面下功夫。總站、各中心站和項目站認真履行職責，廣大質量監(jiān)督人員恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)地開展各項監(jiān)督檢查工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，認真督促整改，為確保電力工程建設質量，促進電力工業(yè)的健康發(fā)展作出了積極的貢獻。
2018年3月14日，《國家能源局關于印發(fā)進一步加強電力建設工程質量監(jiān)督工作意見的通知》(國能發(fā)安全[2018]21號文)頒布實施，文中提出了進一步加強質監(jiān)工作的各項要求。因此，在機構建設方面，應按照《國家能源局關于印發(fā)電力工程質量監(jiān)督體系調整方案的通知》(國能電力[2012]306號)和《國家能源局關于加強電力工程質量監(jiān)督工作的通知》(國能安全[2014]206號文)的文件精神，進一步完善三級管理體系，做好電力工程質量監(jiān)督工作的頂層設計，明確機構編制，把質量監(jiān)督的人、財、物配置好。其一，在當前申請專項財政經費不現(xiàn)實的情況下，建議政府有關部門聯(lián)合發(fā)文明確，把電力建設工程質量監(jiān)督費計入企業(yè)運營成本，這樣才能確保購買質監(jiān)儀器設備和外聘專家有經費來源，另外兼職人員費用攤銷到電網(wǎng)公司成本也就名正言順。其二，進一步完善中心站的機構設置，一是建議在各網(wǎng)省公司內部，將中心站機構和人員從基建部門中獨立出來，同時根據(jù)電源建設項目的現(xiàn)實需要，采取派駐方式，由電源企業(yè)選派專家常駐中心站協(xié)助開展工作，解決發(fā)電專業(yè)人員缺乏的問題。中心站仍然按區(qū)域開展包括新能源發(fā)電工程在內的所有項目的質量監(jiān)督工作。各質監(jiān)機構在區(qū)域能源主管部門(或監(jiān)管機構)的授權范圍內，強化監(jiān)督手段，提高服務意識，確保監(jiān)督范圍內的電力工程項目百分之百全覆蓋，凡各級政府核準或審批的電力建設項目都要同步開展質量監(jiān)督。
二是確立由“監(jiān)督”到“培育”轉變的新理念，強化服務意識。
在國家深化行政體制改革、推進“放管服”工作的大背景下，電力工程質量監(jiān)督工作要始終秉持“質量為本”和“質量目標一致”的共贏理念，堅持“示范引領，問題警示，督促引導”的監(jiān)督檢查工作原則，堅持理念創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，對所承擔的工程質量監(jiān)督任務，主動在“優(yōu)化服務”方面下功夫。在監(jiān)督檢查中，不僅要對照規(guī)程規(guī)范指出存在的問題，以消除質量隱患，同時也要發(fā)現(xiàn)質量管控亮點，培育典型，通過推廣示范，促進各企業(yè)質量管理水平的整體提升，實現(xiàn)共贏。質監(jiān)機構要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)助電力建設項目確立科學的質量目標，為企業(yè)培育和提高項目管理水平提供引領性服務。在做好質量監(jiān)督工作的同時，也應該探索性地適應工程建設企業(yè)的需求，積極協(xié)助各企業(yè)推進全面質量管理、開展全面質量管理培訓和指導，推廣卓越績效管理，為電力工程提高項目管理水平提供指導和保障，做到由“監(jiān)督”向“培育”的服務模式的轉變。
三是調整質量監(jiān)督工作規(guī)則，充分發(fā)揮第三方認證和質量檢測的作用。
電力工程項目建設是一個復雜、龐大的系統(tǒng)工程，工程質量受到人員、設備、環(huán)境等多重因素的影響，而且這些因素貫穿于整個施工過程。所以，在工程建設過程中只有對影響工程質量的所有因素嚴加控制，嚴格按建設程序辦事，嚴格按建設規(guī)范控制質量，才能保證工程項目質量達到預定目標。質量管控的受益方是投資人或者企業(yè)，只有工程質量提高，項目正常可持續(xù)地運行，才能發(fā)揮更大的效益。因此，政府主管部門應適應新情況，適當調整質量監(jiān)督工作規(guī)章，簡化內容、程序和環(huán)節(jié)，落實企業(yè)主體責任，建立責任追究制。質監(jiān)機構要分層次明確質量監(jiān)督工作要求，強化企業(yè)對參建單位資質審核的監(jiān)督，強化對企業(yè)質量管理體系認證的監(jiān)督，充分發(fā)揮第三方認證和檢驗檢測機構的作用，加強對工程實體質量的檢驗檢測，逐步實現(xiàn)監(jiān)督檢查的定量化，用科學的認證和檢測數(shù)據(jù)來做評判，盡量減少人為因素的影響。目前，《電力工程檢測試驗管理辦法》和《電力工程檢測試驗費用定額》已經實施多年，采取公開招標方式選定檢測單位的條件已經成熟。因此，在電力行業(yè)建立政府購買服務、質監(jiān)機構負責實施、第三方認證及檢測單位配合的質量監(jiān)督工作機制是完全可行的。
百年大計，質量第一。改革開放40年來，電力工程建設為我國電力高速發(fā)展打下了堅實的基礎。當前，我國能源電力正向高質量發(fā)展轉型升級，電力工程建設要全面貫徹落實黨的十九大報告中提出的“質量第一、效益優(yōu)先”精神，實現(xiàn)由“中國速度”向“中國質量”轉變，同時也需要全社會、各企業(yè)和廣大建設者齊心協(xié)力，共同建設“講誠信、重質量”的文化氛圍，促進各方合作共贏，開創(chuàng)更加輝煌壯麗的電力強國之路。