固定電價政策(FIT)和可再生能源配額制" title="可再生能源配額制" target="_blank">可再生能源配額制(RPS)已走過近30年的歷程，二者在實踐中各有所長，也各有所短。通過大量的文獻閱讀，整合各學者觀點，本文從政策制定、政策影響和政策效果角度對兩種政策進行全面的對比分析。FIT與RPS在政策制定上各有特點，從而造成兩種政策的影響和效果也存在很大差異。在其他一些方面，如在促進可再生能源種類間的相互競爭上，在促進可再生能源技術進步上，二者孰優孰劣，作用孰大孰小學術界還存在許多爭議。但毋庸置疑的是，二者在促進可再生能源發展上都發揮了不可替代的作用。我國應根據不同種類可再生能源發展階段的不同以及電力市場結構的發展，逐步完成由FIT向RPS的過渡。但從我國可再生能源的發展現狀來看，現階段仍應堅持以FIT為主、以RPS為輔的可再生能源激勵政策框架。

　　1、前言

　　在全球范圍內，隨著經濟的快速發展，傳統能源帶來的環境問題愈發嚴峻，因而可再生能源的發展備受世界各國重視。早在20世紀70年代，一些歐美國家就開始運用政策手段支持可再生能源的發展。可再生能源激勵政策經過幾十年的演進，在世界范圍內逐漸形成了兩種代表性的政策，一是固定電價政策(FeedinTariff，FIT)，即政府明確規定可再生能源電力的上網電價，通過補貼使電力公司從符合資質的可再生能源生產商處購買可再生能源電力，購買價格根據每種可再生能源發電技術的生產成本而定，且上網補貼價格一般呈逐年遞減趨勢，以鼓勵可再生能源發電企業提高技術水平、降低生產成本。二是可再生能源配額制(RenewablePortfolioStandard，RPS)，即一個國家或地區通過法律形式對可再生能源發電在電力供應中所占份額進行強制規定，企業完成可再生能源配額的方式有兩種：一是通過自身生產直接提供可再生能源電力，二是通過在市場上購買代表同等電量的可再生能源證書來代替直接生產可再生能源電力，未完成政府強制要求的可再生能源發電比例的發電商必須向政府支付高昂的罰款。FIT主要在德國、西班牙、丹麥等歐洲國家實行，其中德國是實行FIT的典范；RPS主要在美國、加拿大、澳大利亞等國實行，其中美國是實行RPS最成功的國家。目前全世界已有60多個國家和地區實行了這兩種政策中的一種或兼而有之。

　　我國于2005年開始實行FIT，而RPS在我國醞釀多年尚未實施，2017年2月國家發改委發布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，規定自即日起，將依托可再生能源發電項目信息管理系統，試行為陸上風電、光伏發電企業(不含分布式光伏發電)所生產的可再生能源發電量發放綠色電力證書，2018年起根據市場認購情況適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。這標志著我國為推行RPS邁出了關鍵性的一步，也意味著今后我國將進入FIT與RPS協同促進可再生能源發展的新階段。FIT與RPS在歐美國家已走過了近30年的歷程，二者在實踐中也各有所長、各有所短，借鑒歐美各國實踐經驗，對兩種政策進行全面的對比分析，對于我國今后推行RPS以及更好地與FIT在促進可再生能源發展方面協同互補具有重要的現實意義。

　　目前，國內外學者對FIT和RPS的政策效果進行了大量的對比研究。定性分析方面包括研究兩種制度實施的可行性，對實施經驗進行歸納、總結，指出影響兩種制度構建的因素等；定量分析方面主要包括兩種制度實施對經濟、環境效益的影響。國內學者主要是從定性方面研究FIT與RPS的可行性，對比不同可再生能源政策方法，以及實施配額制對可再生能源發展的影響，注重宏觀和理論分析，而對配額實施細則以及實施配額制后取得的效益及配額目標如何制定等方面的定量研究較少。本文通過大量的外文文獻閱讀，追蹤各國對FIT與RPS的最新研究進展，整合各學者觀點，從政策制定、政策影響和政策效果角度對FIT和RPS進行全面的對比分析，最后立足中國國情，得出我國協同使用FIT和RPS的啟示。

　　2、FIT與RPS基于政策制定角度的對比分析

　　FIT和RPS在政策制定上存在重大差異，本節將從政策目的、適用階段、額外成本分攤方式和政府職能4個方面，對FIT和RPS在政策制定上的顯著差異進行對比分析，并根據各學者的觀點對這些差異的內在邏輯進行簡要說明。

　　2.1政策目的

　　FIT的主要目的是解決可再生能源電力的銷售問題，它以法律的形式確保可再生能源電力能全額進入電網，給發電成本高的可再生能源擴大了生存空間，為發電商減少了上網和運行障礙。

　　RPS的主要目的是解決可再生能源電力的供應問題，由于RPS下可再生能源的供給量明確、可預計，因此在政策強制性目標制定合理的情況下，不存在可再生能源電力供應不足或不穩定的問題。

　　2.2適用階段

　　多數學者認為FIT適合可再生能源發電產業的初期發展階段，而RPS通常適用于可再生能源技術成熟、市場規模達到一定程度時。張倩(2017)根據德國、荷蘭等國家的成功經驗，認為FIT的固定價格和強制收購手段可以快速、有效地促進可再生能源發電的發展，因而適用于初期發展階段。付珊璐(2008)認為FIT明確規定了上網收購價，保證了可再生能源發電企業能夠獲得合理的經濟回報，給發電成本高的可再生能源生產商提供了生存空間，從而鼓勵更多的生產者進入可再生能源發電領域；而RPS的本質是利用可再生能源電力供給的稀缺性和需求的穩定性，通過市場競爭機制，保證發電廠的合理利潤空間以及可再生能源技術的升級和成本的降低，因此只有在可再生能源技術成熟、市場達到一定規模時，RPS的實施才能夠起到應有的效果。李艷芳(2005)通過對FIT和RPS的實踐分析，指出在可再生能源發展初期我國不適合RPS，可實施FIT。MarcRingel(2006)通過對歐盟各成員國FIT與RPS的實踐分析，發現各國存在從FIT過渡到RPS的趨勢，從而也間接證明了FIT更適用于可再生能源發展的早期，而RPS則適用于中期。

　　2.3額外成本分攤方式

　　FIT和RPS都能實現費用的分攤，但實現路徑不同。在FIT下，電網企業收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤，即要求各個地區，相對均衡地承擔發展可再生能源的額外費用，體現了政策和法律的公平原則。

　　在RPS下，成本分攤通過綠色證書交易市場來實現，可再生資源豐富的地區可以生產更多的綠色電力，在完成自己配額任務的同時，將多余的綠色電力銷售給可再生資源匱乏的地區。在兩地實現資源和資金互補的同時，額外成本也通過綠色電力證書系統得以分攤。

　　2.4政府職責

　　在FIT下，政府的職責包括但不限于額外費用的分攤、通過財政補貼分配資金等，工作復雜，且容易滋生官僚主義。付珊璐(2008)認為在FIT下，政府要定期地按照成本變化對上網電價做出修改，要根據技術和裝機規模的變化確定新的固定電價，在政策穩定性和靈活性之間進行權衡，判斷在何種情況變化下是否需要制定新的固定電價，這給政府的管理增加了難度。

　　而在RPS下，政府干預主要體現在對“配額”的分配上和對不能完成配額的處罰上，國家不需要籌集太多的資金和進行過多的直接財政投入，避免了分配資金的過程，最大限度地減少了官僚主義。

　　而在RPS下，政府干預主要體現在對“配額”的分配上和對不能完成配額的處罰上，國家不需要籌集太多的資金和進行過多的直接財政投入，避免了分配資金的過程，最大限度地減少了官僚主義。

　　綜上，在政策目的上，FIT主要解決可再生能源電力的銷售問題，而RPS則主要解決可再生能源電力的供給問題；在適用階段上，FIT適用于可再生能源發展的早期，而RPS適用于可再生能源發展的中期；在額外成本的分攤路徑上，FIT通過銷售電價實現，而RPS通過綠色電力交易市場實現；在政府職能上，FIT下政府工作復雜，而RPS下政府干預較少。正是FIT與RPS在政策制定上的種種差異，造成兩種政策的影響和效果存在很大不同，下文將從政策影響和政策效果角度對二者進行對比分析。

　　3、FIT與RPS基于政策影響角度的對比分析

　　由于FIT與RPS在政策制定上的差異，使得二者在政策影響上也表現出很大的不同。本節將整合各學者觀點，從二者對政府財政負擔、企業承擔風險和企業成長、可再生能源種類間競爭、可再生能源項目融資和可再生能源技術進步的影響等方面，對兩種政策的影響進行對比分析。

　　3.1對政府財政負擔的影響

　　FIT下政府面臨較大的財政負擔，而RPS下政府承擔的財政負擔要小得多。王博(2010)通過建立經濟學均衡模型，分析了在RPS和FIT下消費者、政府及廠商所面臨的境況以及達成的均衡狀態。得出FIT均衡狀態下，市場上存在一批取得超額收益的企業，政府由此支出的補貼費用也比較大，財政負擔較重；然而在RPS下，由于競爭關系的存在，其中標價格會不斷下降，發電量的增長也只局限于技術進步所貢獻的部分，政府所承擔的補貼費用較FIT下少得多。

　　3.2對企業承擔風險與企業成長的影響

　　相較于RPS，企業在FIT下面臨的不確定性較小，有利于降低企業風險。MitchellC等(2006)從價格風險、數量風險和平衡風險三方面分析得出FIT在降低企業風險方面更有效。在價格風險方面，FIT為每單位可再生能源電力提供固定收購價，消除了可再生能源企業的價格風險；而在RPS下，可再生能源企業的收入分成兩部分：發電價格和產品的“綠色”價格，由于電力市場價格和綠色證書的價格都不是預先確定的，因而兩種產品都會受到價格波動的影響。在數量風險方面，FIT下可再生能源發電企業通過簽訂長期合同，在長達10～20年中可獲得優先準入權，從而消除了數量風險；而在RPS下，可再生能源發電企業可能在開始運營時具有競爭力，但后來可能會被新的企業所取代。

　　由于相較于RPS，在FIT下企業面臨的風險較小，因而FIT更有利于企業成長。DongCG(2012)認為在FIT下，政府與廠商簽訂的合同期限較長，在合同期限內廠商獲得的補貼是相對確定的，因而風險也較小。因此，在FIT下廠商更有動力去進入可再生能源產業，并擴大企業規模。另外，在FIT下企業受益較大，尤其是擁有先進技術的企業，從而使他們有更大的積極性去開發可再生能源。而在RPS下，企業只能獲得正常收益，從而使可再生能源企業擴大經營的難度更高。

　　3.3對可再生能源種類間相互競爭的影響

　　在促進各類可再生能源相互競爭方面，傳統的觀點認為FIT更有利于各類可再生能源的相互競爭。正如Verbruggen(2012)在文章中提到的，在促進可再生能源競爭方面，FIT更優，因為FIT更透明，收益可預期，能吸引傳統電力行業以外的投資者進入可再生能源領域，真正促進可再生能源市場的競爭。Bergek和Jacobsson(2010)認為在RPS下，發電商為追求利潤最大化只會選擇技術相對成熟、成本較低的可再生能源，因而不利于其他可再生能源的發展。事實也證明，FIT在引入市場新進入者方面確有優勢，而RPS反而會強化市場的壟斷程度。

　　但也有學者認為RPS更有利于各類可再生能源的競爭。Mitchell(2000)和Menanteau(2003)認為在RPS下，完成的配額沒有可再生能源種類的限制，因而促進了各可再生能源種類之間的競爭，而FIT下發電商獲得的可再生能源補貼價格是分別根據各類可再生能源生產成本來確定的，因而不能促進它們的競爭，這樣就會使國家有限的財政資源分散到各個可再生能源領域，降低資金的利用效率。

　　3.4對可再生能源項目融資的影響

　　FIT相較于RPS更有利于可再生能源項目的融資。KwonTH(2015)指出，FIT下的保證價格可以顯著降低可再生能源生產商的市場風險，從而可以更有效地鼓勵可再生能源投資，而RPS會給投資者帶來一定的市場風險，從而阻礙投資者對可再生能源的投資。Wesseh和Lin(2015)也指出，FIT的目標是向可再生能源生產者提供基于成本的補償，為他們提供價格確定性和長期合同，為可再生能源投資提供資金。Ragwitz等(2006)從經驗上證明FIT對可再生能源投資的影響最大，而完全依賴RPS的國家則表現出低累計率與高成本。

　　3.5對可再生能源技術進步的影響

　　在促進可再生能源技術進步方面，FIT與RPS都有顯著作用，但兩者作用孰大孰小目前尚無定論。王博(2010)認為在FIT下，消費者面臨一個法定的政府收購價格，每個生產者都會使自己生產的最后一單位電量的成本等于這個價格，以尋求利潤最大化。由于政府收購價格不會隨著產量的增加而變化，因而技術進步會給每個生產者帶來額外的利潤，生產者對利潤的追逐促進了可再生能源技術的進步。而Fischer和Newel(2008)從環境經濟學角度出發，認為以市場為基礎的機制在促進技術變革方面優于非市場機制，RPS更依賴于市場機制，因而在促進可再生能源技術進步方面要優于FIT。

　　綜上，在政策影響上，FIT下政府承擔的財政負擔遠大于RPS；然而在FIT下，企業承擔的風險要小于RPS，從而有利于可再生能源企業的成長；但在促進可再生能源種類間的相互競爭上，二者孰優孰劣學術界尚無定論；在可再生能源項目的融資上，FIT顯著優于RPS；二者在促進可再生能源技術進步上都有顯著作用，但二者作用孰大孰小仍無定論(見表2)。

　　由此可知，FIT和RPS都有其積極影響，如促進可再生能源技術進步等；但也不可避免地會帶來消極影響，如FIT會加重政府財政負擔，RPS不利于企業成長等。下文將從政策效果角度對二者進行對比分析。

　　4、FIT與RPS基于政策效果角度的對比分析

　　FIT和RPS的政策效果評價是目前學術界具有很大爭議的一個問題。本節將整合各學者的觀點，從政策的穩定性和持續性、實現發展目標的可能性、經濟效率和社會福利4個方面，對二者的政策效果進行對比分析。

　　4.1政策的穩定性與持續性

　　FIT具有較強的穩定性，但缺乏持續性。PabloRomero等(2017)通過分析歐盟28國為推廣沼氣而采取的措施，認為FIT采用固定價格，其穩定性使其對可能的價格波動具有免疫力，但也正是這種穩定性，使政府在長期內很難建立一種適合各種可再生能源種類發展的且有利可圖的機制，因而從長期來講，缺乏可持續性。另外，FIT被看成是補貼的一種形式，從經濟角度來衡量，一旦可再生能源的成本較大幅度地降低，就可能取消固定電價。從政治角度衡量，如果有更重要的需要長期財政投入的事件，該政策也可能被取消，所以FIT的持續性要差一些。

　　RPS缺乏穩定性，但是具有持續性。D.Fouquet(2008)認為RPS的目標是由政府制定的，而且作為一個人工市場，它對投資者缺乏足夠的穩定性。但在RPS下，綠色電力證書交易依賴的是以競爭、效率和創新為根本的市場化運作方式，能夠實現長久的運行，RPS也相應具有較強的可持續性。

　　4.2實現發展目標的可能性

　　目前，學者們關于FIT與RPS何者更有利于可再生能源目標的實現各持己見。張式軍(2007)指出，為完成可再生能源中長期發展規劃確定的總量目標，實施配額制是必然的選擇，并指出在設計配額目標時，應在總體發展的基礎上，依據可再生能源的種類制定多層次目標，并根據我國各地、各省市可再生能源的差異制定區域目標。付珊璐(2008)認為RPS有明確和量化的可再生能源發電目標，要求電網公司必須從可再生能源發電商處購買規定比例的可再生能源電力，更利于實現發展目標。

　　而王博(2010)認為，FIT為可再生能源電力的發展提供了一個“保護傘”，可以使一個國家的可再生資源得到盡可能大的利用，更容易完成總量目標；而在RPS下，生產商一直處于競爭地位，即把一個新生行業置于與全社會其他行業的競爭中，極大地限制了其發展，整個國家的可再生能源得不到較大程度的應用。SunP和NiePY(2015)也認為，FIT在增加可再生能源裝機容量上比RPS更有效，這就是使用FIT國家的可再生能源發展水平普遍高于使用RPS國家的原因。

　　4.3政策的經濟效率

　　在生態效益和經濟效益方面，學者們關于FIT與RPS何者更優存在諸多爭論。認為FIT更具有經濟效率的有且不限于以下幾種觀點。Woodman和Mitchell(2011)認為FIT更有利于實現經濟效率，其經過研究發現，在RPS下，實現最優均衡時，可再生能源發電企業只會供應政府要求的近60%的發電量。這是因為在RPS下，可再生能源發電商的收益是由電力銷售和出售綠色證書兩部分組成，傳統電力生產商需要購買憑證，尤其是在憑證嚴重短缺且懲罰措施嚴厲的情況下，可再生能源發電廠商就有減少憑證供給，抬高憑證價格的動機。這樣的產量從整個社會角度來看很可能是沒有效率的，因為較低的產量可能沒有發揮出生產的規模效應，致使生產成本處于高位。陳亞龍(2014)也認為FIT有弱化市場壟斷程度的趨勢，而RPS有強化市場壟斷程度的趨勢，所以FIT更具有經濟效率。張倩(2017)指出，RPS主要依賴市場機制運作，有可能限制和排斥新的小規模的公司進入可再生能源發電市場，造成大型企業在競爭中處于優勢地位，甚至產生壟斷，造成經濟的低效率。

　　然而也有諸多學者認為RPS更具有經濟效率.MarcRingel(2006)通過對歐盟各國FIT和RPS的實踐對比，認為RPS下商品市場的價格只由供求關系決定，保證了高度的經濟效率，而FIT可能會造成經濟效率的損失。首先，從各國的綠色電力收購價來看，德國的收購價相對較高，而法國和丹麥以低得多的收購價也取得了生態上可行的結果，這表明政府的無償援助給整個經濟造成了效率損失；其次，電力市場的價格因季節、日間和供電可靠性而異，固定收購價格忽略了市場的這種差別，因此也可能導致經濟效率損失；第三，可再生能源收購價格難以確定，因為這取決于所有實體對價格信號做出的反應，當價格定得太低時，無法及時提供所需數量的可再生能源，當價格定得太高時，會以犧牲最終用戶為代價向電力生產者提供意外收益，這也對經濟構成效率損失。

　　Tamás等(2010)指出，若市場是完全競爭的，這兩項政策將實現同樣的效率，但當市場不完善時，FIT下的可再生能源供應量高于RPS。從更廣范圍的參數值來看，RPS下的社會福利始終高于FIT。

　　4.4政策產生的社會福利

　　關于FIT與RPS對社會福利的影響，目前在學術界也存在很大爭議。王博(2010)在其研究中指出，施行RPS有利于優化電源供給結構，有助于提高社會福利水平，從而實現卡爾多-希克斯改進。Lipp(2007)通過對比丹麥、德國(運用FIT)和英國(使用RPS)在促進可再生能源發展上的政策效率，認為FIT在創造就業機會上優于RPS。

　　Weitzman(1974)通過建立經濟學框架，得出在確定性條件下，這兩種政策在最大化社會福利方面具有相同的作用，而在不確定條件下則要取決于可再生能源收益和成本曲線的曲率，這是關于FIT與RPS對社會福利影響的研究中最早的一篇文獻。SunP和NiePY(2015)通過建立壟斷企業的兩階段模型，比較了FIT和RPS的實施效果，認為RPS政策在減少碳排放和改善消費者剩余方面更為有效；而在社會福利方面，無法就兩項政策對社會福利的影響做出準確的結論，因為兩種政策對社會福利的影響在很大程度上取決于負外部性水平，當負外部性水平提高時，RPS下的社會福利將會超過FIT。張亦弛等(2017)認為，補貼制更有利于可再生能源電力相關廠商獲取利潤，而配額制更注重消費者獲取消費者剩余。

　　綜上可知，FIT具有較強的穩定性，但缺乏持續性，而RPS穩定性較差，但具有可持續性；在實現發展目標的可能性、經濟效率和社會福利方面二者孰優孰劣，學術界存在許多爭議。

　　5、對我國FIT與RPS協同發展的啟示

　　通過前文的對比分析，我們對于FIT與RPS在政策制定、政策影響和政策效果方面的優缺點有了清晰的認識，從而對我國協同使用這兩種政策共同促進可再生能源的發展有所啟迪。

　　FIT在我國經過十幾年的發展已取得了重大進展，截至2016年底，我國可再生能源發電裝機容量達到5.7×108kW，約占全部電力裝機的35%。非化石能源利用量占到一次能源消費總量的13.3%。然而，我國可再生能源在飛速發展、取得重大成就的同時，也出現了一些不容回避的問題，如“棄風棄光”現象嚴重、補貼資金存在巨大缺口、補貼拖欠現象嚴重等。隨著2017年我國試行為陸上風電、光伏發電企業(不含分布式光伏發電)所生產的可再生能源發電量發放綠色電力證書，我國今后將進入FIT和RPS共同促進可再生能源發展的新階段。通過上文對FIT與RPS的對比分析，結合我國可再生能源發展的實踐情況，筆者認為有以下啟示：

　　①我國可根據不同種類可再生能源發展階段的不同，逐步完成由FIT向RPS的過渡。根據前文的分析，FIT適用于可再生能源發展的早期，而RPS則常用于可再生能源發展的中期。當前我國風能發電與太陽能光伏發電的技術成熟度高，成本不斷降低，已基本步入商業化階段，具備了初步市場化的條件，可試行RPS。而生物質發電、地熱能發電等技術仍不夠成熟，缺乏市場競爭力，仍需FIT的扶持才能得以發展。

　　②我國應根據電力市場的市場化程度決定采用FIT或RPS。2005年我國引入FIT時，電力市場的市場化程度較低，可再生能源的發展在很大程度上依賴于政府的支持。然而經過十幾年的發展，這種以政府為主導的可再生能源支持模式帶來的弊端也愈發明顯，政府財政負擔不斷加大，可再生能源電力供需不匹配問題愈發嚴重，運用市場手段，優化資源配置已成為解決當前問題的必要手段。近些年，我國電力市場改革不斷推進，電力市場結構正由傳統的垂直一體化結構向競爭性市場結構轉變，電力市場正在發育中。從當前來看，我國電力市場的發電環節已基本實現市場主體多元化，初步形成競爭格局，因此可逐步引入RPS，利用市場機制解決我國當前可再生能源發展中存在的問題。

　　③我國可再生能源激勵政策仍應堅持以FIT為主、以RPS為輔的政策框架。首先，根據前文的分析，FIT有弱化市場壟斷程度的趨勢，而RPS有強化市場壟斷程度的趨勢，當前形勢下繼續弱化市場的壟斷程度是更優的選擇，中國特有的市場環境使這兩種政策相互干擾的負效應小于一般的市場經濟國家，有利于同時實施兩種政策。任東明(2007)認為，在FIT與RPS的選擇上，兩者之間不僅沒有沖突，相反RPS和FIT可以相互補充，而且兩種制度的結合可以彌補單一制度的不足，他認為我國可依據國情靈活合理地實施配額制。其次，RPS的實施以健全的市場體系、完善的政府監管和明確的立法支持為前提，而我國電力市場化程度低、監管和法律建設落后，尚不具備大規模推廣RPS的條件。因此，我國現階段仍應堅持以FIT為主、以RPS為輔的可再生能源政策框架。

　　6、結語

　　FIT和RPS是世界各國經過多年實踐不斷完善、不斷成熟的可再生能源激勵政策，二者在政策制定上各有特點，從而造成在政策影響上也存在很大差異，如FIT下企業面臨風險較小，更有利于可再生能源項目融資，但RPS更能減輕政府財政負擔。在經濟效率、社會福利等政策效果評價方面，二者孰優孰劣學術界存在很大爭議，但毋庸置疑。