增量配電投資業(yè)務(wù)放開，是本輪電力體制改革最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一。自2016年11月第一批試點(diǎn)項(xiàng)目公布以來，在改革政策推動下，地方政府和各類企業(yè)密切關(guān)注、積極參與，已經(jīng)取得了階段性進(jìn)展。目前，國家發(fā)展改革委、國家能源局正在著手布局第二批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。
與售電側(cè)市場放開相比，增量配電業(yè)務(wù)放開面臨著更加復(fù)雜的形勢，在試點(diǎn)過程中也出現(xiàn)一些問題。比如，在項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)，部分省份存在直接或間接指定項(xiàng)目業(yè)主的現(xiàn)象，違背了《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》中“堅持公平開放，不得指定投資主體”，“通過招標(biāo)等市場化方式公開、公平、公正優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主”的相關(guān)規(guī)定，阻礙了電網(wǎng)企業(yè)和社會資本公平參與增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目競爭;在項(xiàng)目規(guī)劃方面，部分省份完全由政府委托第三方編制，未與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行有效溝通，導(dǎo)致無法與上級電網(wǎng)規(guī)劃有效銜接，未來有可能影響電網(wǎng)安全和供電可靠性;部分試點(diǎn)地區(qū)還意圖借增量配電放開的機(jī)會，效仿山東魏橋集團(tuán)模式，形成發(fā)輸配售一體化自供區(qū)，以不繳納政策性交叉補(bǔ)貼、政府性基金及附加為代價打造“電價洼地”，增強(qiáng)該區(qū)域的引資能力，這種“魏橋現(xiàn)象”本質(zhì)上是發(fā)輸配售一體化壟斷，不符合2002年電改5號文和2015年電改9號文的改革思路，也破壞了電力市場的公平競爭秩序。
面對新的形勢與改革初期的問題，有必要對增量配電改革進(jìn)行再解讀，回應(yīng)現(xiàn)階段社會各界關(guān)注的問題與困擾：配售電改革之間存在怎樣的聯(lián)系?未來的配售一體化公司如何運(yùn)作?有序、規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，哪些配套機(jī)制還不夠完善?
與售電放開有本質(zhì)區(qū)別
增量配電和售電放開同為新一輪電力體制改革的重要環(huán)節(jié)，卻有著本質(zhì)性的不同。售電屬于可競爭環(huán)節(jié)，售電側(cè)放開重在引入競爭，釋放市場主體活力;而配電網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性，獨(dú)家經(jīng)營要比多家經(jīng)營成本更低、效率更高，因此增量配電開放重在引入社會資本，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展、提高其運(yùn)營效率。
本輪電力體制改革在方案設(shè)計上充分考慮了電力行業(yè)發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)的不同經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性，9號文提出“放開兩頭，監(jiān)管中間”，即放開發(fā)電、售電兩競爭性環(huán)節(jié)，對于中間環(huán)節(jié)的輸配電，仍在政府嚴(yán)格監(jiān)管下獨(dú)家經(jīng)營。配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》也明確規(guī)定，“同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)可以有多個售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)”，也就是說，配售電業(yè)務(wù)放開以后，同一個區(qū)域甚至可以引入幾百家售電公司同時競爭，但只能有一家配電網(wǎng)運(yùn)營商，依然是壟斷經(jīng)營。
在準(zhǔn)入機(jī)制方面，配售電開放也存在明顯差異。售電放開的準(zhǔn)入門檻整體不高，且實(shí)行分級準(zhǔn)入，不同注冊資本(最低不低于2000萬元)對應(yīng)不同的售電量規(guī)模，具備條件的發(fā)電公司及其他社會資本均可投資成立售電公司。并且按照“一承諾、一注冊、一公示、三備案”的流程，即可自愿注冊成為合格的市場主體，參與電力市場交易。較為寬松的條件使得大量中小售電公司如雨后春筍般出現(xiàn)。而增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)在招標(biāo)時，有著復(fù)雜而嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，具體涉及到項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)要求、供電可靠性要求、供電設(shè)施技術(shù)規(guī)范要求、項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)急保障能力、項(xiàng)目業(yè)主供電服務(wù)能力等，準(zhǔn)入門檻較高。同時，國家對于發(fā)電企業(yè)參與增量配電投資有所限制，“發(fā)電企業(yè)及其資本不得參與投資建設(shè)電廠向用戶直接供電的專用線路，也不得參與投資建設(shè)電廠與其參與投資的增量配電網(wǎng)絡(luò)相連的專用線路”。
總結(jié)起來，配售電放開是一對“性格迥異的兄弟”。然而，這對“兄弟”在未來卻也有可能“住進(jìn)一個家庭”，即所謂配售一體化企業(yè)的運(yùn)作模式。
9號文配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》明確了三類售電主體：一是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司;二是社會資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司;三是獨(dú)立的售電公司，不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù)。隨著增量配電改革的不斷推進(jìn)，第二類售電主體，即配售電一體化公司，將在售電市場中占據(jù)重要份額。
不過，即便“住進(jìn)一個家庭”，配售電業(yè)務(wù)之間也需要有明確的界限，即配售分開核算，《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司，具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競爭性售電業(yè)務(wù)分開核算”，這樣可以促進(jìn)售電側(cè)有效競爭，避免配售電一體化公司借助其配電資產(chǎn)制造地區(qū)售電壟斷，損害用戶的利益。
以混合所有制開路
增量配電放開在我國屬于新生事物，需要經(jīng)歷招標(biāo)、企業(yè)組建、項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)、并網(wǎng)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)都需要有配套的法律、法規(guī)、政策與政府監(jiān)管作為支撐和保障。目前來講并不完善，需要邊推進(jìn)、邊總結(jié)、邊探索、邊改進(jìn)。
在招標(biāo)環(huán)節(jié)，要明確投資主體的準(zhǔn)入資格，保證項(xiàng)目招投標(biāo)的公平性;在配電網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、運(yùn)維方面，需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免無序和重復(fù)建設(shè)，保證建設(shè)質(zhì)量;在收益核算上，需建立體現(xiàn)交叉補(bǔ)貼責(zé)任義務(wù)的分電壓等級輸、配電價機(jī)制，明確到戶供、售電服務(wù)的價格標(biāo)準(zhǔn);對于普遍服務(wù)，需明確增量配電改革之后的責(zé)任劃分、資金籌集、運(yùn)作管理和保障機(jī)制;針對各類投資主體制定準(zhǔn)入和退出機(jī)制，建立信用評價制度;等等。各項(xiàng)配套機(jī)制的制定都需要由中央政府進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，各省政府出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則落加以嚴(yán)格落實(shí)。
按照多數(shù)試點(diǎn)的工作進(jìn)度，當(dāng)前涉及到的最主要工作是確定增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目業(yè)主。應(yīng)該認(rèn)識到，增量配電投資業(yè)務(wù)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，在改革初期，以國有電網(wǎng)企業(yè)和社會資本成立混合所有制企業(yè)“開路”，有助于促進(jìn)改革的平穩(wěn)推進(jìn)，符合全社會的整體利益。一方面，以電網(wǎng)公司作為混合所有制的一方，共同參與競爭，能夠保證電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃及安全穩(wěn)定運(yùn)行，降低供電成本和投資風(fēng)險;另一方面，社會資本的加入將促使電網(wǎng)公司改變原有的運(yùn)作模式和公司治理模式，進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，從而進(jìn)一步提高運(yùn)營效率，提升供電服務(wù)質(zhì)量。
其實(shí)，現(xiàn)階段電力體制改革和國企改革交叉進(jìn)行，混合所有制改革作為國企改革的重要突破口，將在電力、石油、天然氣等重點(diǎn)能源領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐，以混合所有制方式發(fā)展增量配電業(yè)務(wù)，也有助于滿足國有企業(yè)混合所有制改革和電力改革的共同目標(biāo)。