互聯網的發展關系到世界各國的主權和公眾的利益，涉及眾多公共政策并涵蓋法律、技術、社會、經濟、政治等多個層面的問題。在2003年和2005年召開的兩個階段信息社會世界峰會上，國際互聯網" title="國際互聯網">國際互聯網治理開始受到全球各利益攸關方廣泛關注。本文將就國際互聯網治理的范疇、關鍵問題和當前形勢進行介紹。

一、 國際互聯網治理的范疇

關于國際互聯網治理的范疇，本文引用聯合國互聯網治理工作組于2005年向突尼斯峰會提交的報告中對國際互聯網治理涉及的公共政策問題的分類： (1)同基礎設施以及關鍵互聯網資源管理相關的問題；(2)同互聯網使用有關的問題；(3)同互聯網相關、但卻比互聯網本身有著更為廣泛影響的問題；(4)同互聯網治理發展方面相關的問題，尤其是在發展中國家的能力建設問題。四類問題中列出了14個具體問題，按照國際關注度從高到低排序為：根區文件和系統的管理、互聯互通成本(網間結算)、互聯網的穩定性、安全性與網上犯罪、垃圾郵件、有意義地參與全球政策制定、互聯網相關能力建設、域名分配機制與管理體系、IP地址分配政策、知識產權保護、言論自由與信息自由流動、數據保護和隱私權保護、消費者權利保護、多語言環境。

隨著互聯網的發展，全球對國際互聯網治理關注范圍有所深化和擴大，例如IPv6部署、兒童在線保護、互聯網節能減排、下一個10億人接入、內容審查、移動互聯網、社交網站、云計算等問題。

二、 美國單邊控制互聯網關鍵資源是國際互聯網治理的根本問題

互聯網起源于美國，美國也因此一直掌握著根域名服務器、域名、IP地址等互聯網關鍵資源的管理權。在現行互聯網域名解析體系中，DNS根服務器扮演了十分重要的角色。所有本地DNS服務器不能解析的域名解析請求都要發送到DNS根服務器，而目前這些DNS根服務器的最終管理權與控制權在美國政府的手里，并且只有美國政府可以授權對DNS根服務器中的根區文件進行修改。憑借在域名管理上的特權，美國還可以對其他國家的網絡使用情況進行監控，例如美國可以對某個國家的某類網站進行流量訪問統計，從中大致分析出該國熱門網站分布情況和網民的訪問喜好等。所有這些都使得許多國家存在安全性方面的擔憂，尤其是一些與美國的文化理念和意識形態方面存在差異的發展中國家。

隨著互聯網的快速發展，互聯網已成為世界各國政治、軍事、經濟、社會、文化的重要平臺，互聯網的安全將關系到各國的國家安全。因此，由一個國家控制互聯網的關鍵資源是不符合各國利益的。這也是“根區文件和系統管理”被聯合國互聯網治理工作組列為14個互聯網治理公共政策問題之首的原因。

三、 國際互聯網治理的當前形勢

在峰會階段，以中國、俄羅斯、沙特等為代表的發展中國家要求解決美國政府單邊控制互聯網關鍵資源的國際互聯網治理機制問題，但均沒有達成最終的解決方案。2005年的突尼斯峰會妥協形成了一個成果，即由聯合國秘書長召集建立一個政府、私營機構、民間團體、個人都可以平等參與，對互聯網公共政策進行討論的互聯網治理論壇（IGF）。IGF為各利益攸關方討論互聯網關鍵資源管理、安全、開放、隱私、多樣性及新興問題提供了唯一一個聯合國層面的場所，為世界各國相互了解、學習經驗帶來了便利。不過IGF不就互聯網相關政策問題做出任何決定，代表公共利益的政府（特別是發展中國家政府）缺乏足夠的話語權，因而無法寄希望于IGF解決國際互聯網治理機制問題。

對于聯合國層面負責ICT事務的權威機構——國際電聯，美國與歐盟密切合作，一方面指責國際電聯官僚、不透明、不問責，例如英國通信部長在今年英國國內的互聯網治理論壇上明確表示國際電聯模式缺乏真正的公信力和透明性；另一方面則嚴格限制國際電聯涉足互聯網公共政策領域。雖然國際電聯有意在互聯網領域發揮更大作用，但阻力重重。

互聯網域名地址分配機構（ICANN）在國際互聯網治理中的地位則更加敏感，一方面ICANN負責維護域名系統中最為核心的根區文件（root zone file），分配域名、IP地址和AS號碼、協議端口和參數并制定相關政策，整體協調 DNS 根域名服務器系統，在全球互聯網穩定、安全運行發面發揮著至關重要的作用；另一方面ICANN是一家在美國加州注冊的非營利性公司，需要遵守美國的法律和與美國政府簽署職能授權合同。2009年以來，美國政府通過與ICANN簽署新協議和對ICANN開展公開審查的方式積極樹立ICANN透明、問責、國際化的形象，以進一步提高ICANN在國際互聯網治理中的地位。ICANN正在受到全球各利益攸關方越來越高的關注。

綜上所述，美國在國際互聯網治理機制問題上強加行使西方意志并得到歐盟的部分支持。IGF已基本無法撼動國際互聯網治理機制的問題，國際電聯及相關聯合國機構在互聯網公共政策方面很難發揮有效作用，ICANN雖然名義上走向國際化，美國政府對ICANN的實質控制權將長期存在。總體上講，2005年信息社會世界峰會之后在國際互聯網治理機制問題上的進展并不盡如人意。

從另一個角度來看，發展中國家受到語言、資金以及認識方面的限制，參與國際互聯網治理進程的程度比較有限，這也造成全球東西方在互聯網公共政策領域的鴻溝在不斷加深。盡管如此，以中國、俄羅斯、沙特、埃及、巴西、南非等為代表的一些發展中國家一直在各種國際場合積極倡導多邊、民主、透明的國際互聯網治理機制，呼吁改變當前美國政府單邊控制互聯網關鍵資源的不合理現狀，同時也得到了一些歐盟國家的理解，為推動互聯網治理進程發揮了應有作用。

在今年10月舉行的國際電聯全權代表大會和聯合國大會上，將很有可能就國際互聯網治理相關問題進行磋商并修改電聯基本法律文件和達成相關決議，從而對未來國際互聯網治理進程產生較為重要的影響；另外，對ICANN的透明與問責審查也將于年底前結束，審查結果將很可能影響ICANN的未來組織架構和工作流程等。因此，目前正處于國際互聯網治理進程的關鍵時期，我國各利益攸關方應認真關注有關機構動態并積極參與相關活動，努力提高我國在國際互聯網治理問題上的話語權，繼續推動建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理機制。