2021年9月29日，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布《2021年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告（數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和發(fā)展：數(shù)據(jù)為誰而流動(dòng)？）》（以下稱“《報(bào)告》”）。《報(bào)告》深入探討了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的發(fā)展和政策，指出國家和國際層面上的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策走向不僅影響貿(mào)易、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，還將影響與數(shù)字化成果分配、人權(quán)、執(zhí)法和國家安全有關(guān)的一系列問題。《報(bào)告》呼吁采取新的全球數(shù)據(jù)治理框架，以避免關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管的國際辯論陷入僵局、促進(jìn)數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)視需要盡可能自由地跨境流動(dòng)。

　　本文介紹了《報(bào)告》的主要內(nèi)容，并附上了《報(bào)告》原文。

　　一、數(shù)據(jù)流動(dòng)量增長迅速，“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”層面存在巨大數(shù)字鴻溝

　　《報(bào)告》指出，雖然很難精確地測量數(shù)據(jù)流動(dòng)（特別是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)）的規(guī)模，但毫無疑問的是全球的數(shù)據(jù)流動(dòng)量增長十分迅速。特別是在疫情的影響下，越來越多的活動(dòng)在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)生。《報(bào)告》稱，2020年，全球互聯(lián)網(wǎng)帶寬增長了35%，大約80%的互聯(lián)網(wǎng)流量與視頻、社交網(wǎng)絡(luò)和游戲有關(guān)。現(xiàn)有信息表明，疫情發(fā)生以來，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在地理上主要集中在“北美-歐洲”和“北美-亞洲”這兩條路線上。

　　《報(bào)告》指出，發(fā)達(dá)國家與不發(fā)達(dá)國家之間、國家內(nèi)部農(nóng)村和城市地區(qū)之間等存在巨大的數(shù)字鴻溝，數(shù)字鴻溝不僅表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的普及程度，還表現(xiàn)在參與“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”能力的層面——數(shù)據(jù)的價(jià)值產(chǎn)生于數(shù)據(jù)的聚合和處理，對原始數(shù)據(jù)的收集、分析和處理后可以用于商業(yè)或社會(huì)公共目的。《報(bào)告》稱，中國和美國參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的程度和從中受益的能力最強(qiáng)。蘋果、微軟、亞馬遜、Alphabet（谷歌）、Facebook、騰訊和阿里巴巴在越來越多地參與到全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)：通過面向用戶的平臺(tái)服務(wù)收集數(shù)據(jù)，通過海底電纜和衛(wèi)星進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸，數(shù)據(jù)儲(chǔ)存（數(shù)據(jù)中心），以及數(shù)據(jù)分析、處理和使用。這些公司已經(jīng)成為全球范圍的數(shù)據(jù)公司，擁有巨大的金融、市場和技術(shù)力量，并控制用戶的大量數(shù)據(jù)。在疫情期間，這些公司的規(guī)模、利潤、市場價(jià)值和主導(dǎo)地位得到了加強(qiáng)。

　　二、缺乏數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的共識(shí)

　　《報(bào)告》指出，雖然數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中十分重要，但是目前對數(shù)據(jù)的概念還沒有達(dá)成一致理解。《報(bào)告》提到，數(shù)據(jù)本身是一種無形的、非競爭性的特殊資源，但數(shù)據(jù)獲取可能受技術(shù)或法律手段的限制，從而使數(shù)據(jù)產(chǎn)生不同程度的排他性。此外，數(shù)據(jù)還具有多維度的屬性：從經(jīng)濟(jì)角度看，數(shù)據(jù)不僅可以為收集者和控制者提供私人價(jià)值，還可以為整個(gè)經(jīng)濟(jì)提供社會(huì)價(jià)值；從非經(jīng)濟(jì)層面考慮，數(shù)據(jù)與隱私和人權(quán)、國家安全等密切相關(guān)。

　　《報(bào)告》建議從不同角度看待數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動(dòng)。其一，與商業(yè)將以相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息（如賬單數(shù)據(jù)、銀行數(shù)據(jù)、姓名和送貨地址等）主要是資源提供的，很少產(chǎn)生新的法律問題。其二，從個(gè)人活動(dòng)、產(chǎn)品、事件和行為中收集的原始數(shù)據(jù)本身沒有價(jià)值，但是一旦經(jīng)過聚合、處理和資產(chǎn)化，或用于社會(huì)目的，就可以產(chǎn)生價(jià)值。其三，將原始數(shù)據(jù)以統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)庫等形式進(jìn)行智能處理，就會(huì)產(chǎn)生數(shù)字產(chǎn)品，數(shù)字產(chǎn)品在跨境銷售時(shí)可以被是為貿(mào)易統(tǒng)計(jì)中的服務(wù)。《報(bào)告》還提出了數(shù)據(jù)分類的不同標(biāo)準(zhǔn)，比如數(shù)據(jù)收集是出于商業(yè)目的還是政府目的，是敏感的還是不敏感的，是私人或者是非私人的。《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)的分類很重要，可能會(huì)影響國家和國際如何從政策的角度看待數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。

　　三、不應(yīng)把數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)視為貿(mào)易，應(yīng)當(dāng)將二者區(qū)別對待

　　《報(bào)告》指出，數(shù)據(jù)具有區(qū)別于傳統(tǒng)商品和服務(wù)的特殊性：重要的不是確定誰“擁有”數(shù)據(jù)，而是確定誰有權(quán)訪問、控制和使用數(shù)據(jù)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，傳統(tǒng)的所有權(quán)和主權(quán)等概念受到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的國家主權(quán)概念與數(shù)據(jù)流動(dòng)的無國界、全球性和開放性很難調(diào)和。數(shù)字主權(quán)通常與在境內(nèi)存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的需要有關(guān)，但是數(shù)據(jù)的地理儲(chǔ)存位置和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系并不明顯。鑒于數(shù)據(jù)的性質(zhì)，原有的國際貿(mào)易規(guī)則（如原產(chǎn)地規(guī)則）很難適用于數(shù)字貿(mào)易。《報(bào)告》建議最好從共享的角度，而不是從交易和交換的角度看待數(shù)據(jù)流動(dòng)。雖然數(shù)據(jù)與貿(mào)易有密切的聯(lián)系，但是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)本身既不是電子商務(wù)，也不是貿(mào)易，不應(yīng)純粹作為電子商務(wù)加以管制。

　　《報(bào)告》提出，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理對解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的信息不對稱、數(shù)據(jù)倫理、數(shù)據(jù)過濾和審查問題等至關(guān)重要，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則對保障數(shù)據(jù)權(quán)利、減少結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展都十分有利，但目前各方尚未在該議題上達(dá)成共識(shí)。

　　四、規(guī)制數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的不同路徑產(chǎn)生了重要影響

　　《報(bào)告》指出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要經(jīng)濟(jì)和地緣政治參與者之間的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策差異很大。在世界范圍內(nèi)，美國側(cè)重于私營部門對數(shù)據(jù)的控制，歐盟主張基于個(gè)人基本權(quán)利和價(jià)值對數(shù)據(jù)進(jìn)行控制。此外，全球的數(shù)字公司也在尋求擴(kuò)大自己的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。

　　《報(bào)告》認(rèn)為，以獲得經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略優(yōu)勢為目的的競爭可能會(huì)產(chǎn)生數(shù)字空間和互聯(lián)網(wǎng)碎片化的風(fēng)險(xiǎn)，這與自由、分散和開放網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)原始精神背道而馳。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的碎片化將阻礙技術(shù)進(jìn)步、減少競爭、產(chǎn)生流動(dòng)，這將對大多數(shù)發(fā)展中國家產(chǎn)生重大負(fù)面影響，還會(huì)減少商業(yè)機(jī)會(huì)，并對跨司法轄區(qū)的合作制造更多障礙。《報(bào)告》指出，除了碎片化的風(fēng)險(xiǎn)之外，也有跡象表明數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的走向可能趨同。比如美國雖然信奉自由市場，但已采取措施限制一些外國數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)公司進(jìn)入其市場，并禁止國內(nèi)一些數(shù)據(jù)的外流。

　　《報(bào)告》提到，雖然隨著數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)在全球經(jīng)濟(jì)中日益重要，全球治理的需求日期迫切，但是不同的監(jiān)管立場導(dǎo)致了國際辯論在該議題上的僵局。《報(bào)告》認(rèn)為，盡管各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策有保護(hù)隱私和人權(quán)、國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各種合理的公共政策理由，但是如果沒有合適的國際體系來管理數(shù)據(jù)流動(dòng)，有些國家就可能認(rèn)為除了限制數(shù)據(jù)流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)其公共政策目標(biāo)之外別無選擇。

　　《報(bào)告》認(rèn)為，對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取極端立場也毫無益處，嚴(yán)格的本地化和完全的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)都不能滿足各國實(shí)現(xiàn)各種發(fā)展目標(biāo)的需要，國際社會(huì)需要對該議題重新思考，以找到共識(shí)。新的全球治理共識(shí)需要超越貿(mào)易的角度，以整體的方式規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，同時(shí)考慮到對人權(quán)、國家安全、貿(mào)易、競爭、稅收和互聯(lián)網(wǎng)治理可能產(chǎn)生的影響。

　　五、建立全球數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理框架的好處和優(yōu)先事項(xiàng)

　　《報(bào)告》總結(jié)了建立全球數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理框架的好處，包括但不限于：

　　全球數(shù)據(jù)治理將有助于實(shí)現(xiàn)全球數(shù)據(jù)共享，并發(fā)展有助于應(yīng)對貧困、健康、饑餓和氣候變化等重大全球發(fā)展挑戰(zhàn)的公共產(chǎn)品。

　　鑒于5G和物聯(lián)網(wǎng)的實(shí)施，以及新冠疫情引發(fā)的數(shù)字化加速，全球數(shù)據(jù)治理變得更加重要。這些趨勢擴(kuò)大了全球范圍內(nèi)大量數(shù)據(jù)收集和資產(chǎn)化的范圍。如果沒有一個(gè)一致的全球基礎(chǔ)治理框架來建立信任，這可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享方面的反彈。它還將加劇對數(shù)據(jù)價(jià)值鏈缺乏透明度以及數(shù)據(jù)利益分配不均的現(xiàn)有擔(dān)憂。

　　關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國家法規(guī)的泛濫造成了不確定性，提高了合規(guī)成本，這對中小企業(yè)十分不利，尤其是在發(fā)展中國家。

　　在數(shù)字平臺(tái)缺乏全球治理的情況下，自我監(jiān)管導(dǎo)致了由平臺(tái)定義的市場結(jié)構(gòu)，這些平臺(tái)主要從自身受益的角度制定政策。主要平臺(tái)的全球影響力越來越大，使得任何一個(gè)國家都更難應(yīng)對相關(guān)的政策挑戰(zhàn)。

　　需要對數(shù)據(jù)治理采取全球辦法，以防止長期存在的對發(fā)展中國家的不平等和數(shù)字鴻溝的擴(kuò)大。必須確保發(fā)展中國家的知識(shí)、需求和觀點(diǎn)在全球政策討論中得到充分體現(xiàn)。

　　鑒于互聯(lián)網(wǎng)全球架構(gòu)的相互依存性和相互關(guān)聯(lián)性，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的未來不應(yīng)僅由少數(shù)幾個(gè)主要國家決定。

　　《報(bào)告》提出了全球在制定數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策方面的優(yōu)先事項(xiàng)，包括：

　　對數(shù)據(jù)相關(guān)的關(guān)鍵概念的定義形成共識(shí)；

　　制定數(shù)據(jù)訪問條款；

　　強(qiáng)化對數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)價(jià)值的衡量；

　　將數(shù)據(jù)作為（全球）公共品；

　　探索新的數(shù)據(jù)治理形式；

　　商定數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)相關(guān)的權(quán)利和原則；

　　制定與數(shù)據(jù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)；以及

　　加強(qiáng)與平臺(tái)治理相關(guān)的國際合作，包括在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的競爭政策和稅收方面。

　　六、需要形成新的機(jī)制以應(yīng)對全球數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn)

　　《報(bào)告》認(rèn)為，現(xiàn)有的國際治理框架難以滿足全球數(shù)據(jù)治理的特點(diǎn)和需要，有必要建立一個(gè)新的全球治理框架。首先，互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)的大多問題都已經(jīng)通過多方治理平臺(tái)得到處理，一個(gè)組織良好、全球化的互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)是協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)資源和促使互聯(lián)網(wǎng)高效運(yùn)行的有效方法。其次，隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，各國已試圖將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理納入國際貿(mào)易規(guī)則，但是貿(mào)易協(xié)定的透明度有限，且談判往往封閉進(jìn)行，非國家利益有官方很少參與。因此，需要為由無形資產(chǎn)主導(dǎo)的新的數(shù)字世界建立一個(gè)新的治理結(jié)構(gòu)。《報(bào)告》也提到，在當(dāng)下這個(gè)民粹主義、反全球化呼聲高漲的時(shí)代，建立全新的全球數(shù)據(jù)治理框架將十分困難。因此，《報(bào)告》建議，最好在聯(lián)合國的主持下推進(jìn)相關(guān)進(jìn)程。

　　七、需要付出更大的努力彌合分歧，使數(shù)據(jù)流動(dòng)造福所有人

　　《報(bào)告》指出，要實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)流動(dòng)造福所有人，就要充分關(guān)注當(dāng)前全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)所存在的分歧（包括國家之間的分歧、公共部門和私營部門的分歧等）。《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，要制定全球數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理框架，需要國家和國際社會(huì)共同努力，