新科技革命促使數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生大量規(guī)則空白。傳統(tǒng)國際機(jī)制在回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理需求中遇到阻力，新規(guī)則新秩序處于建構(gòu)期。世界主要國家和地區(qū)為應(yīng)對數(shù)字全球化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，積極出臺數(shù)字政策，并深深打上本國政治經(jīng)濟(jì)的烙印。未來全球數(shù)字治理將更加直面開放與保守、多邊與孤立、發(fā)展與安全的權(quán)衡與博弈，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策、進(jìn)程和影響產(chǎn)生深刻影響。

　　一、主要國家數(shù)字政策及主要考量

　　（一）美國：維護(hù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢并通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定推進(jìn)數(shù)字規(guī)則

　　國內(nèi)層面，美國一改過去較少由政府主導(dǎo)推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法，于 2019 年頒布了《美國主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)（2019）》戰(zhàn)略規(guī)劃，將人工智能、先進(jìn)制造業(yè)、量子信息科學(xué)和第五代移動通信作為決定美國未來高端產(chǎn)業(yè)命運(yùn)的四大領(lǐng)域，通過增加政府直接研發(fā)投資，立法授權(quán)更為嚴(yán)格地審查外資對美國企業(yè)的收購，動用稅收、金融、財政、司法等綜合手段，以“全政府戰(zhàn)略”維護(hù)美國在尖端領(lǐng)域的全球優(yōu)勢。

　　國際層面，美國近年來以雙邊、多邊貿(mào)易協(xié)議為主要渠道，推動跨境數(shù)據(jù)流動、源代碼保護(hù)、平臺免責(zé)等新型數(shù)字規(guī)則，將“美式模板”向全球推廣，攪動全球數(shù)據(jù)流動和數(shù)字服務(wù)貿(mào)易格局。以跨境數(shù)據(jù)流動為例，美國一舉突破在該領(lǐng)域已經(jīng)存在30 多年的主權(quán)保留規(guī)則，在《美墨加協(xié)議》以及《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》中率先設(shè)定了超越“公共政策”“公共安全”底線的數(shù)據(jù)自由流動條款，為本國產(chǎn)業(yè)的全球發(fā)展和保持優(yōu)勢開辟道路。

　　美國數(shù)字政策出發(fā)點(diǎn)在于，為了應(yīng)對尖端技術(shù)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所伴隨的巨大市場風(fēng)險和外部競爭壓力，以國家之力維護(hù)其在全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈中的領(lǐng)先位置。同時，現(xiàn)有國際多邊機(jī)制在推動數(shù)字規(guī)則的談判和確立中進(jìn)展緩慢，美國要從本國國家利益出發(fā)，重新定義和構(gòu)建國際經(jīng)濟(jì)秩序。

　　（二）歐盟：“數(shù)字主權(quán)”意識覺醒與實(shí)踐

　　數(shù)字經(jīng)濟(jì)在歐盟國家的經(jīng)濟(jì)版圖中占有越來越重要的地位，未來歐盟的經(jīng)濟(jì)增長將很大程度上依賴于數(shù)字經(jīng)濟(jì)。新一屆歐盟委員會上任后，將“塑造歐盟的數(shù)字未來”作為任期內(nèi)的六大目標(biāo)之一，著力塑造歐盟在數(shù)字領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力和自主權(quán)。在全球數(shù)字化競爭格局下，出于對喪失數(shù)據(jù)掌控力，在創(chuàng)新競爭和規(guī)則制定中落后的擔(dān)憂，歐盟近期出現(xiàn)了維護(hù)自身“數(shù)字主權(quán)”的主張，并相應(yīng)提出三大行動方案：一是促進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與利用。自主納米電子、機(jī)器人、5G 等新一代信息技術(shù)。二是在工業(yè)（制造業(yè)）、交通、健康等 9 個戰(zhàn)略行業(yè)建立數(shù)據(jù)空間，推動數(shù)據(jù)共享。德、法聯(lián)手建設(shè)本地云計算 Gaia-X 項(xiàng)目，抗衡美國敏感行業(yè)德網(wǎng)絡(luò)安全審查，繼續(xù)利用 GDPR 推動個人信息保護(hù)。三是強(qiáng)化數(shù)字市場競爭監(jiān)管。以保護(hù)本土中小企業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)一步重塑數(shù)字平臺競爭秩序，強(qiáng)化算法透明和中立，推動數(shù)據(jù)共享和轉(zhuǎn)移自由。

　　歐盟提出“數(shù)字主權(quán)”有三重考慮，一是擔(dān)憂在數(shù)字競爭中落后。目前，歐盟在人工智能、量子計算等新技術(shù)研發(fā)中暫時落后于中、美。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全亦存在風(fēng)險，引發(fā)擔(dān)憂。二是積極維護(hù)“歐盟價值觀”，在與數(shù)字領(lǐng)域的主要競爭者美、中兩國博弈中，歐盟要堅持自身保護(hù)人權(quán)、保護(hù)中小企業(yè)的價值觀，并貫徹于數(shù)據(jù)流動、隱私保護(hù)、競爭秩序中。三是應(yīng)對多邊主義受挫，通過市場力量工具化重塑歐盟影響力。多邊主義一直是歐盟對外政策的核心，但近年來 WTO 等傳統(tǒng)多邊機(jī)制正在經(jīng)歷危機(jī)，作用力減弱。在此背景下，歐盟利用其作為全球最大最富裕市場的優(yōu)勢，通過升級制裁工具、嚴(yán)格外商投資審查，強(qiáng)化市場秩序等舉措謀求競爭優(yōu)勢，重塑歐盟的全球領(lǐng)導(dǎo)力。

　　（三）日本：靈活務(wù)實(shí)地推進(jìn)數(shù)字政策

　　國內(nèi)層面，日本的數(shù)字化轉(zhuǎn)型策略“社會 5.0”積極回應(yīng)老齡化等主要社會問題，重視將新一代信息技術(shù)與民生行業(yè)相結(jié)合，提出利用人工智能和機(jī)器人提供醫(yī)療照料，利用無人汽車承擔(dān)物流和公共交通等計劃。近年來，日本的個人信息制度保護(hù)趨向嚴(yán)格，正適度向歐盟 GDPR 靠攏，并嘗試就cookie、社保號碼等特定個人信息制定保護(hù)立法。

　　國際層面，日本在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域靈活游走于美歐之間，與雙方接軌程度不斷加深。近期，日本與美國更新雙邊貿(mào)易協(xié)定，并在 APEC、G20、CPTPP 下的數(shù)字治理機(jī)制中追隨美國，助力“美式模板”擴(kuò)大影響力。同時，又以積極姿態(tài)融入歐盟GDPR 體系，通過達(dá)成歐日、英日自由貿(mào)易協(xié)定，公共雙邊數(shù)字貿(mào)易關(guān)系。此外，日本還謀求成為全球跨境數(shù)據(jù)流動制度的推動者。在 2019 年世界經(jīng)濟(jì)論壇上，日本提出“數(shù)據(jù)可信自由流動”主張，意在以調(diào)停人身份彌合美國、歐盟及其他國家的分歧，推動形成相對統(tǒng)一的全球制度。

　　在數(shù)字領(lǐng)域，日本在穩(wěn)定同盟關(guān)系的同時，積極推展自身戰(zhàn)略空間。一方面，日本在經(jīng)濟(jì)與科技領(lǐng)域的規(guī)則制定中與美國開展協(xié)調(diào)，維持“大局穩(wěn)定”。另一方面，日本從實(shí)用主義和自身利益出發(fā)，積極拓展與歐盟等國家的數(shù)字治理合作。同時，日本在國際場合積極扮演協(xié)調(diào)者角色，嘗試提供公共產(chǎn)品，摸索不同制度對接的可能。

　　（四）印度：民族主義激勵下的數(shù)字保護(hù)主義

　　在全球 17 個快速增長的數(shù)字化市場中，印度排名前列。莫迪政府于 2015 年首次提出印度的數(shù)字化轉(zhuǎn)型計劃“數(shù)字印度”，目標(biāo)是引領(lǐng)印度跨越與數(shù)字化程度較高國家之間的數(shù)字鴻溝。該計劃由提高寬帶普及率、移動互聯(lián)網(wǎng)普及率、發(fā)展電子物流等九大具體項(xiàng)目組成。與此同時，印度數(shù)字監(jiān)管制度呈現(xiàn)出保守化傾向，印度法律規(guī)定，敏感個人數(shù)據(jù)必須在境內(nèi)留存副本；關(guān)鍵個人數(shù)據(jù)原則上不能出境。2019 年，印度出臺電商監(jiān)管新規(guī)，限制對沃爾瑪、亞馬遜等外國平臺的投資。

　　莫迪政府的民族主義和保守主義傾向是印度數(shù)字政策的深層基調(diào)。本屆政府在外交領(lǐng)域夸大國家安全議題，夸大外部因素對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長、民生等問題的影響。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)化保護(hù)主義，限制外國企業(yè)在本國市場的經(jīng)營活動，扶植本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2020 年印度制造業(yè)在新冠疫情沖擊下萎縮態(tài)勢明顯，印度適時推動產(chǎn)業(yè)鏈外交，借產(chǎn)業(yè)鏈重塑之機(jī)，加快國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少對外依賴。

　　（五）東盟：構(gòu)建數(shù)字全球化的規(guī)則新空間

　　近年來，東南亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)中心和云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，所占市場份額已接近全球30%，排名世界第二。東南亞國家的跨境數(shù)據(jù)流動政策相似度較高，大多確立了在取得數(shù)據(jù)主體同意的條件下允許跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)則。此外，東南亞各國也對特定類型數(shù)據(jù)采取了不同的本地化政策。如印尼對電子貨幣數(shù)據(jù)和政府掌握的個人信息，新加坡對部分公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，菲律賓對金融數(shù)據(jù)均要求原則上不得跨境。

　　東南亞國家同為數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)市場，彼此之間存在規(guī)則競爭，過于嚴(yán)格或?qū)捤傻闹贫染焕谖鐕蛻簦虼烁鲊咧饾u趨同。另一方面，在全球治理規(guī)則積極構(gòu)建的當(dāng)下，東南亞扮演著秩序輔成國的角色，國家之間在互動平衡與合作過程中產(chǎn)生共識和規(guī)范，構(gòu)成了一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也可以成為一類全球規(guī)范供給者和進(jìn)程設(shè)計者。

　　二、主要國家數(shù)字政策總體特點(diǎn)

　　全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)競爭發(fā)展，各方危機(jī)感和保護(hù)主義傾向增強(qiáng)。領(lǐng)先者意識到新興國家在全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈中不斷發(fā)起挑戰(zhàn)，必須投入更多國家力量對內(nèi)扶持，對外應(yīng)對競爭者。居中者擔(dān)憂產(chǎn)業(yè)上的相對劣勢威脅主權(quán)與人權(quán)，需動用包括市場力量在內(nèi)的優(yōu)勢維護(hù)“數(shù)字主權(quán)”。后進(jìn)者則愈加保守，對外商投資和外資經(jīng)營設(shè)置更高門檻，扶持本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　雙邊貿(mào)易協(xié)定在推動跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則演進(jìn)中表現(xiàn)活躍，而多邊機(jī)制相對乏力。經(jīng)合組織、G20等缺乏對主權(quán)國家的強(qiáng)制力，WTO 等在數(shù)字貿(mào)易新規(guī)則談判中進(jìn)展緩慢，難以調(diào)和國家間立場，使有關(guān)規(guī)則無法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。與之相對，《美墨加協(xié)議》《歐日貿(mào)易協(xié)定》等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定卻一再改寫跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，正在成為推動規(guī)則進(jìn)展的主要力量。

　　全球個人信息保護(hù)秩序演進(jìn)中多種角色正在形成。歐盟作為隱私保護(hù)領(lǐng)域的秩序主導(dǎo)國，成功利用“布魯塞爾”效應(yīng)將 GDPR 影響輸出至全球多國。美國作為秩序改革國，根據(jù)自身利益需求調(diào)整制度安排，設(shè)定新議題新議程，并努力獲得更多國家認(rèn)同。日本、東盟國家作為秩序輔成國，同時與秩序主導(dǎo)國和改革國接觸，在機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮平衡作用。

　　三、對中國應(yīng)對全球數(shù)字政策博弈的思考

　　以開放和創(chuàng)新應(yīng)對全球數(shù)字市場保護(hù)主義抬頭傾向。未來全球數(shù)字市場將更加直面開放與保守、多邊與孤立、發(fā)展與安全的權(quán)衡與博弈。中國應(yīng)堅持?jǐn)U大開放，與世界其他國家和地區(qū)開展全球要素分工合作，實(shí)現(xiàn)價值鏈、供應(yīng)鏈、服務(wù)鏈在其他外部空間的拓展、轉(zhuǎn)移和重組；堅持科技創(chuàng)新，支持大數(shù)據(jù)、人工智能、先進(jìn)制造等新一代技術(shù)的研究與應(yīng)用，增強(qiáng)國家科技實(shí)力。

　　探索國內(nèi)數(shù)字監(jiān)管制度與世界其他主要制度對接融合。當(dāng)下中國作為秩序改革國，采取包容性制衡更符合自身利益。建議主管部門探索提升數(shù)字平臺的版權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化平臺對于侵權(quán)內(nèi)容的過濾刪除責(zé)任；探索提升平臺承擔(dān)執(zhí)法協(xié)助義務(wù)的規(guī)則透明度；探索個人信息保護(hù)制度與歐盟 GDPR 機(jī)制對接的可能性，提升制度精細(xì)化，避免制度嚴(yán)格而操作寬松。

　　警惕跨境數(shù)據(jù)流動政策加速成為新型貿(mào)易壁壘。隨著美國近年來加緊通過貿(mào)易協(xié)定推高數(shù)據(jù)自由流動標(biāo)準(zhǔn)，削減數(shù)據(jù)本地化措施，跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則正在成為參與世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“入場券”，其隱含的排外效應(yīng)值得關(guān)注。現(xiàn)有研究表明，數(shù)據(jù)流動對金融、保險等行業(yè)的影響最弱，建議中國選擇在最有利于推動國內(nèi)相關(guān)行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域推進(jìn)數(shù)字流動規(guī)則。目前，中國積極參與 RCEP 等區(qū)域協(xié)定下的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，為中國企業(yè)發(fā)展?fàn)幦∮欣h(huán)境。未來，數(shù)字服務(wù)貿(mào)易將成為國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)重點(diǎn)博弈領(lǐng)域，中國可探索與歐盟、“一帶一路”、非洲國家等貿(mào)易伙伴締結(jié)數(shù)字貿(mào)易協(xié)議，助力移動支付、地理信息服務(wù)、內(nèi)容電商等具有相對優(yōu)勢的數(shù)字服務(wù)產(chǎn)業(yè)海外發(fā)展。