東盟是中國數(shù)字絲綢之路的樞紐，亦是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長最快的地區(qū)。根據(jù)谷歌、Temasek 和Bain & Company 聯(lián)合發(fā)布的《2020 年東南亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)：僅 2020 年一年新增互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù) 4000 萬，用戶總量從 2015 年的 2.5 億增長到 4 億；該地區(qū)已有 70%的人口變?yōu)榫W(wǎng)民；越南和印度尼西亞的數(shù)字經(jīng)濟(jì)保持兩位數(shù)的高速增長；報(bào)告推測到2025 年的東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)總額將超過 3000 億美元。隨著 RCEP 的簽訂，“中國 +東盟”有望成為全球最大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場。與此同時(shí)，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度——數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度的建設(shè)，正成為雙方戮力合作的新高地。
一、中國與東盟在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則合作的現(xiàn)狀
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對接發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前，中國與東盟正以推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系為抓手，鞏固中國—東盟數(shù)字絲路的政治基礎(chǔ)，提升互信。東盟成員國一直以來都是“數(shù)字絲路”的重要參與方，泰國、老撾是首批與中國共同發(fā)布《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際合作倡議》的國家。2018 年以來，中國加速對東盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型的合作力度，與東盟簽署了一系列戰(zhàn)略性的合作規(guī)劃，如《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系 2030 年愿景》（2018 年）、《中國—東盟關(guān)于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃 2025〉對接合作的聯(lián)合聲明》（2019 年）、《第14次中國—東盟電信部長會(huì)議聯(lián)合聲明》（2019年）。進(jìn)入 2020 年，即便新冠疫情肆虐全球，嚴(yán)重沖擊東盟經(jīng)濟(jì)，中國非但沒有停止同東盟共建數(shù)字絲路的步伐，反而更進(jìn)一步，將 2020 年確定為中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作年，并提出了建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系的倡議。2021 年 1 月 22 日，第一次中國—東盟數(shù)字部長會(huì)議以視頻形式召開，工信部副部長劉烈宏指出，2021 年中國與東盟將爭取年內(nèi)共同制定并通過《關(guān)于落實(shí)中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系的行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025）》，引領(lǐng)未來五年的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作。
除國家層面的合作外，地方合作也更加具體，亮點(diǎn)紛呈。2019 年，廣西出臺(tái)《中國—東盟信息港建設(shè)實(shí)施方案（2019—2021 年）》等“1+4”系列文件，將中國—東盟信息港建設(shè)正式納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃，著力建設(shè)面向東盟的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。與此同時(shí)，城市之間建立互惠伙伴關(guān)系亦得到積極推廣，《中國—東盟智慧城市合作倡議領(lǐng)導(dǎo)人聲明》中支持中國南寧、廈門、杭州、濟(jì)南、昆明、深圳、南京、成都等城市同東盟城市，特別是東盟智慧城市網(wǎng)絡(luò)相關(guān)城市建立互惠互利的城市伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)雙方有關(guān)私營部門和機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系，促進(jìn)學(xué)習(xí)交流和經(jīng)驗(yàn)分享。類似的政策與制度對接，點(diǎn)對點(diǎn)的合作，極大拓寬了中國—東盟合作的基礎(chǔ)。
第二，擴(kuò)寬合作領(lǐng)域，提升合作質(zhì)量。當(dāng)前，數(shù)字監(jiān)管政策已經(jīng)成為中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作的新方向。2018 年 12 月，時(shí)任工業(yè)和信息化部副部長陳肇雄在《中國—東盟信息通信技術(shù)合作諒解備忘錄》續(xù)簽的致辭中表示，“根據(jù)雙方商定的合作協(xié)議，下一步雙方將重點(diǎn)圍繞信息通信發(fā)展與監(jiān)管政策……共同實(shí)現(xiàn)中國—東盟信息通信業(yè)更大規(guī)模、更高質(zhì)量、更高水平的發(fā)展。”該條倡議不僅得到與會(huì)的泰國、菲律賓、印尼等國一致同意，而且寫入了《關(guān)于落實(shí)中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系的行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025）》（以下簡稱“行動(dòng)計(jì)劃”）中。在 2021 年 1 月舉行的首次中國—東盟數(shù)字部長會(huì)議上，工業(yè)和信息化部副部長劉烈宏亦將數(shù)字發(fā)展和監(jiān)管政策的交流與合作放在 2021 年雙方工作重點(diǎn)的首位。
若進(jìn)一步對比“2016—2020” 年與“2021—2025”年的兩份《行動(dòng)計(jì)劃》，可以明顯地看到中國—東盟的合作已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的信息通信等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而是全面拓寬至數(shù)字發(fā)展領(lǐng)域；不僅在概念上進(jìn)一步拓展，而且在合作領(lǐng)域與機(jī)制協(xié)調(diào)方面都有全方位地提升，細(xì)究之，大致包括以下四點(diǎn)：一是政策溝通機(jī)制轉(zhuǎn)型升級，由信息通信部長會(huì)議轉(zhuǎn)型為數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長會(huì)議；二是政策議題領(lǐng)域進(jìn)一步深化，網(wǎng)絡(luò)安全政策的協(xié)調(diào)、信息通訊領(lǐng)域的監(jiān)管政策等成為新的合作亮點(diǎn)；三是數(shù)字應(yīng)用領(lǐng)域推陳出新，應(yīng)急通信技術(shù)和防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)以及人工智能等新興信息通信技術(shù)和應(yīng)用，都成為今后 5 年中國與東盟合作的重點(diǎn)；四是更加重視能力建設(shè)，從過去側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到現(xiàn)在更加重視技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)分享、數(shù)字安全、數(shù)字人才等方面的能力建設(shè)。
第三，推動(dòng)制度創(chuàng)新，加速數(shù)據(jù)合作。首先，中國的數(shù)據(jù)治理理念得到東盟積極響應(yīng)。2020 年 9月《全球數(shù)據(jù)安全倡議》一經(jīng)發(fā)布，中國—東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國菲律賓外長洛欽代表東盟表示，中國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》反映了各國共同關(guān)切，東盟各國高度重視。信息安全對包括東盟在內(nèi)的各國未來發(fā)展至關(guān)重要，東盟愿同中方加強(qiáng)全球數(shù)字治理、網(wǎng)絡(luò)安全合作。
其次，RCEP 中的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則為今后中國與東盟的合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。鑒于當(dāng)前并無全球通用的數(shù)據(jù)跨境安全架構(gòu)，在地區(qū)層面也缺乏統(tǒng)一的、能被各方接受的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制。中國以 RCEP自貿(mào)談判為契機(jī)，將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的中國方案嵌入RCEP 中，并被東盟所接受。
從文本上看，RCEP 的電子商務(wù)章中對于成員國之間的跨境數(shù)據(jù)傳輸、計(jì)算機(jī)的主機(jī)設(shè)置、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等都有具體規(guī)定，主要包括：（一）在跨境傳輸信息方面，締約方認(rèn)可各自的監(jiān)管要求，但不得阻止出于商業(yè)行為的跨境信息傳輸，其中柬埔寨、老撾、越南可在 3—5 年內(nèi)獲得豁免，同時(shí)出于基本公共政策和安全利益的可以例外。（二）在計(jì)算機(jī)的主機(jī)設(shè)施方面，締約方不得要求數(shù)據(jù)控制者將計(jì)算設(shè)施置于該締約方本國的領(lǐng)土范圍之內(nèi)，亦不得將計(jì)算設(shè)施的本地化設(shè)置作為商業(yè)行為的前提，但出于基本公共政策和安全利益的可以例外。（三）在個(gè)人信息保護(hù)方面，締約方應(yīng)采取或維持保證個(gè)人信息受到保護(hù)的法律框架。在制定保護(hù)個(gè)人信息的法律框架時(shí)，締約方因考慮相關(guān)國際組織和機(jī)構(gòu)的國際標(biāo)準(zhǔn)、原則、指南和準(zhǔn)則。締約方應(yīng)向用戶提供個(gè)人信息保護(hù)的相關(guān)信息。同時(shí)，締約方應(yīng)鼓勵(lì)法人通過互聯(lián)網(wǎng)等方式公布其與個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的政策和程序，并在可能的范圍內(nèi)合作，以保護(hù)從另一締約方轉(zhuǎn)移來的個(gè)人信息。（四）在網(wǎng)絡(luò)安全方面，要求締約方加強(qiáng)應(yīng)對計(jì)算機(jī)安全事件的能力建設(shè)，相互開展交流、互相借鑒對方的實(shí)踐等，同時(shí)積極利用現(xiàn)有的合作機(jī)制，開展合作。（五）鼓勵(lì)針對電子商務(wù)章中的各項(xiàng)議題開展對話，特別是就數(shù)字產(chǎn)品待遇、源代碼、金融服務(wù)中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和計(jì)算設(shè)施的位置，以及與電子商務(wù)發(fā)展和使用相關(guān)的而其他事項(xiàng)，包括反競爭時(shí)間、線上爭端解決和電子商務(wù)相關(guān)技能促進(jìn)，專業(yè)人員臨時(shí)跨境流動(dòng)等，進(jìn)行政策協(xié)調(diào)與對話。概而言之，RCEP 電子商務(wù)章是中國首次在亞太區(qū)域內(nèi)就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策與各方達(dá)成了水平較高的規(guī)則成果，為各成員國加強(qiáng)在該領(lǐng)域的合作提供了制度保障。
從策略上看，中國在 RCEP 的談判中始終保持彈性與包容性，是 RCEP 能夠達(dá)成較高水平的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的重要保障。蓋因天下人皆認(rèn)為中國持嚴(yán)格監(jiān)管的數(shù)據(jù)安全政策，國際社會(huì)原以為中國在數(shù)據(jù)本地化上的態(tài)度較印度尤甚，但中國卻吸納了亞太區(qū)域內(nèi)各方的利益訴求，包括 CPTPP 相關(guān)規(guī)則的合理之處，最終達(dá)成了限制數(shù)據(jù)本地化的共識(shí)。是故，澳大利亞方面在 RCEP 簽署后，對電子商務(wù)章中內(nèi)容持欣然接受之姿態(tài)，反而是日本方面態(tài)度扭捏。日本國內(nèi)部分學(xué)者對 RCEP 中的數(shù)據(jù)開放態(tài)度抱有恐懼，一改其主張數(shù)據(jù)流動(dòng)的激進(jìn)姿態(tài)，詆毀我國在 RCEP 數(shù)據(jù)流動(dòng)方面之開放政策是別有用心，是為將 RCEP 成員國的數(shù)據(jù)引流至中國的霸權(quán)策略。
另一個(gè)能夠凸顯中國在本輪 RCEP 談判中在數(shù)據(jù)開放上的態(tài)度的事件是印度對 RCEP 的反應(yīng)。在許多西方學(xué)者的筆下，中國的數(shù)據(jù)本地化政策是最為嚴(yán)苛的，而印度是可以協(xié)商的。但是在本輪 RCEP談判中，印度對數(shù)據(jù)本地化的態(tài)度遠(yuǎn)較中國激進(jìn)，印度認(rèn)為 RCEP 中限制數(shù)據(jù)本地化的條款違背其國家安全利益，亦無法滿足其數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，特別是在中印關(guān)系緊張的背景下，數(shù)據(jù)安全問題的敏感性較以往尤甚。是故，印度要求絕對完整的數(shù)據(jù)政策空間，要求締約國企業(yè)將計(jì)算設(shè)施強(qiáng)制設(shè)置在其境內(nèi)，要求締約國無權(quán)干涉其在限制數(shù)據(jù)流動(dòng)方面的政策。然而，此類主張皆有悖于 RCEP 追求電子商務(wù)便捷化之原則，亦與全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流背道而馳。因而，印度的主張不僅無法得到東盟國家的支持，也無法得到日本、澳大利亞等美西方國家的認(rèn)同。因此，印度在數(shù)據(jù)流動(dòng)問題上的固執(zhí)與死板、對數(shù)據(jù)安全的恐懼與焦慮，恰恰映襯了中國在數(shù)據(jù)跨境議程中的靈活、開放與包容。
二、中國與東盟數(shù)據(jù)跨境規(guī)則合作面臨的主要挑戰(zhàn)
雖然 RCEP 的簽署標(biāo)志著中國在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的國際合作領(lǐng)域邁出了重要一步，但是如何進(jìn)一步利用好 RCEP 的平臺(tái)，加深同東盟在相關(guān)領(lǐng)域的戰(zhàn)略合作，依舊面臨諸多挑戰(zhàn)，主要由以下幾個(gè)方面：
第一，多種數(shù)據(jù)規(guī)則同時(shí)存在，加劇了“制度過剩”的可能。當(dāng)前東盟同時(shí)存在數(shù)個(gè)數(shù)據(jù)規(guī)則。包括美國主推的跨境隱私規(guī)則體系（CBPR）、日本的基于信賴的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)（DFFT）、歐盟的GDPR。上述規(guī)則的制定者都在通過各種不同的形勢引導(dǎo)東盟運(yùn)用他們自身的規(guī)則體系。在美國的積極推廣下，目前東盟成員國中的新加坡和菲律賓已加入 CBPR 規(guī)則體系；日本自 2019 年的 G20 大阪峰會(huì)上提出 DFFT 以來，在各類與東盟合作的場合都積極向東盟推介 DFFT，例如在日本湄公河合作框架內(nèi)，今年特別新增了 DFFT 的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)各方認(rèn)識(shí)到充分利用數(shù)據(jù)潛力和數(shù)字經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的重要性，包括 DFFT 對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。同時(shí)尊重現(xiàn)存的國內(nèi)法律和國際法律和法規(guī)，加強(qiáng)消費(fèi)者和企業(yè)的信任。各方還期待在后疫情時(shí)代促進(jìn)合作，在相關(guān)領(lǐng)域制定新的規(guī)則。歐盟近年來也積極利用其“國際規(guī)范引導(dǎo)者”的角色，加強(qiáng) GDPR 的規(guī)范塑造力。2018 年實(shí)施的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》影響了絕大多數(shù)的東盟國家的數(shù)據(jù)立法進(jìn)程，東盟國家紛紛以此為藍(lán)本，或修改國內(nèi)成法、或新修立法，以適配GDPR 的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。同時(shí)，歐盟本身的一體化的數(shù)字市場建設(shè)，對東盟有著很強(qiáng)的吸引力。歐盟自 GDPR 出臺(tái)之日起，連續(xù)出臺(tái)了《開放數(shù)據(jù)指令》（2019 年 6 月）、《塑造歐洲數(shù)字未來》（2020 年2 月）、《歐洲數(shù)據(jù)治理?xiàng)l例（數(shù)據(jù)治理法）》倡議（2020 年 11 月），以及還將于 2020 年 12 月發(fā)布《數(shù)字服務(wù)法》與《數(shù)字市場法》等數(shù)據(jù)治理的法律和戰(zhàn)略文件，歐盟的終極目標(biāo)是要建立一個(gè)統(tǒng)一的歐洲數(shù)據(jù)市場，保護(hù)本地的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，扶持當(dāng)?shù)氐臄?shù)字企業(yè)發(fā)展，這恰恰與東盟的戰(zhàn)略訴求有相通之處，使得歐盟的方案在東盟頗具吸引力。
第二，大國的地緣經(jīng)濟(jì)博弈加劇了東盟數(shù)據(jù)跨境規(guī)則形成中的復(fù)雜性。特別是美國視中國為戰(zhàn)略競爭對手的當(dāng)下，正采取政治施壓與經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)雙管齊下的方式，推動(dòng)?xùn)|盟接受美國的數(shù)據(jù)規(guī)則。自2019 年以來，美國不斷加大與東盟的數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作力度，啟動(dòng)了包括“數(shù)字連接與網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”“東盟網(wǎng)絡(luò)政策對話”“美國—東盟智能城市伙伴關(guān)系”“美國—東盟聯(lián)通行動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)系列計(jì)劃”等一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在加強(qiáng)美國對東盟的經(jīng)濟(jì)影響力，再將經(jīng)濟(jì)影響力轉(zhuǎn)化為政治影響力，進(jìn)而推動(dòng)?xùn)|盟國家接受美國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則。其中數(shù)據(jù)規(guī)則也是非常重要的一部分。與此同時(shí)，日本也積極利用其在東盟的傳統(tǒng)影響力，發(fā)揮戰(zhàn)略橋梁的作用，協(xié)助美國建立符合美西方標(biāo)準(zhǔn)的“數(shù)據(jù)流通圈”，這一點(diǎn)在 CPTPP 未來發(fā)展中至關(guān)重要。當(dāng)前，已經(jīng)成立的 CPTPP，在拜登上臺(tái)后，若美方重返多邊主義路線，有極大可能會(huì)重返 TPP 談判，屆時(shí)日本會(huì)將當(dāng)前 CPTPP 的盟主位置讓與美國，進(jìn)一步加強(qiáng)對東盟的影響力，進(jìn)而鞏固美國在印太區(qū)域內(nèi)的數(shù)字霸權(quán)。
第三，“信任”依舊是擺在中國與東盟數(shù)據(jù)治理進(jìn)程中的關(guān)鍵問題。根據(jù)東盟研究中心在 2020 年發(fā)布的《東盟國家調(diào)查報(bào)告》的民調(diào)結(jié)果來看，東盟受訪者認(rèn)為日本 （38.2%）、歐盟 （31.7%） 和澳大利亞 （8.8%） 是該地區(qū)最受歡迎和最值得信賴的戰(zhàn)略伙伴，中美都在其后。而且，在被問及“誰在自由貿(mào)易方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用？”日本 （27.6%） 依舊是東盟國家的首選，歐盟 （25.5%） 第二，中國（14.7%）僅排名第三，美國（14.5%）排在中國之后。由此可見，雖然中國近年來不斷加強(qiáng)同東盟的地區(qū)合作、持續(xù)深挖與東盟的合作潛力，但依舊難改東盟國家對中國的固有偏見。同時(shí)，由于受到美西方媒體的長期抹黑與造謠，東盟國家的民眾對中國依舊戒心不改。有 38.2% 的受訪者認(rèn)為“中國是一個(gè)修正主義大國，打算把東南亞變成它的勢力范圍”。雖然這一數(shù)據(jù)較去年同期已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變，認(rèn)為中國是修正主義國家的人數(shù)已經(jīng)從 2019 年的 45.4% 下降至2020 年 38.2%。但是，只要地緣經(jīng)濟(jì)靠中國、地緣政治靠美國的“雙元架構(gòu)”依舊未變，東盟國家出于地緣平衡的考慮，依舊會(huì)有拉攏美西方制衡中國的沖動(dòng)。因而，雖然從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，東盟國家的受訪者對中國的觀感正在變好，對華評價(jià)日趨正面，也更加認(rèn)同與中國的合作，但是要將中國日益增長的經(jīng)濟(jì)影響力轉(zhuǎn)化為東盟對中國的信任，依舊需要中國保持足夠的耐心，付出長久的努力。
總 結(jié)
論及中國在全球數(shù)據(jù)安全治理中的角色，美西方人士總是蔑稱中國引領(lǐng)了數(shù)據(jù)本地化之“風(fēng)潮”，卻刻意忽視中國近年來在數(shù)據(jù)流動(dòng)上的制度創(chuàng)新，以及國際合作的誠意。2020 年，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》與 RCEP 的簽訂為標(biāo)志，中國與東盟的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則合作已取得初步成果，為雙方進(jìn)一步推動(dòng)電子商務(wù)便捷化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有序化，搭建了有利的發(fā)展平臺(tái)。今后，隨著中國與東盟在相關(guān)領(lǐng)域合作的不斷深入，不僅能夠提升“數(shù)字絲綢之路”的發(fā)展水平，也能為中國與其他國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則提供藍(lán)本。