整個10月，江蘇揚中高新區配售電有限公司總經理陸子雄一直都在與市縣客戶積極聯絡。從公司成立到現在，還沒有一家用戶到他的公司申請業擴報裝。
此時，距離揚中高新區配售電有限公司取得江蘇首張增量配電電力業務許可證（供電類）已經過去半年多了，而距離該公司掛牌成立也已經過去了將近一年。作為江蘇省首家混合所有制配售電有限公司，最初作為樣板的那份自豪如今已被公司的經營壓力所取代。
探索期的“慢”節奏
江蘇揚中高新區配售電有限公司是由電網公司、地方國企、民營企業三方共同出資成立，既有電網規劃建設、運營管理方面的技術與管理優勢，又有社會資本靈活性優勢，可以說是國有資本和民營資本的完美聯手。
但公司的實際發展情況卻出乎陸子雄的預料。“現在配電業務方面還是毫無進展，只能從其他市場化業務入手，看看未來發展如何吧。”陸子雄有些無奈地說。
江蘇揚中高新區配售電有限公司是增量配電試點項目的一個縮影。國家發改委通報顯示，第一批106個試點項目中已取得電力業務許可證的僅有20個，已開工建設的18個（不含存量配電項目）。
那究竟是什么原因給公眾造成增量配電改革推進速度緩慢的印象呢？
“最主要的原因在于增量配電改革是本輪電改的新事物，制度和實踐上都處于探索期。在實施過程中，各方都在邊探索邊推進，邊學習邊總結。”國網能源研究院有限公司副總工程師馬莉表示，“增量配電涉及中央政府、地方政府、電網企業、各類投資者等眾多主體，涉及規劃、建設、電價、監管等多個環節，且屬于新舊制度轉換、政府事權轉換和利益主體調整的復雜改革，各方在思想認識、客觀條件、工作基礎、相關經驗等方面都需要不斷磨合。”
“另一個重要原因是部分試點項目本身存在‘先天不足’。”馬莉認為，試點項目是地方推進改革的重要成果之一，所以各地對申報試點都表現出了非常大的熱情。但有些地方在申報過程中對改革政策理解不準確，把試點項目當做一般性投資項目盲目上報，對園區未來負荷增長估計不足，對已有供電能力不清楚，影響到后期項目落地。
例如，在第一批試點名錄中的安徽金寨現代產業園項目，到目前為止僅落戶兩家企業，且均為10千伏用戶。“目前已出現部分試點項目流標、意向投資方退出、項目陷入停滯、后期推進困難等問題，如四川達州、涼州等試點項目，地方已有申請取消的意愿。”馬莉表示。
此外，配電工程建設包括從規劃到驗收、投產等多個環節，客觀上需要一定的項目周期。
此次增量配電改革試點項目的80%都在國家電網公司經營區域，其推進情況備受業界關注。國家電網公司體改辦體改二處處長黃李明表示，自試點啟動以來，國家電網公司黨組高度重視，建立了統籌推進工作機制，相繼印發了《關于進一步加快推進增量配電改革試點落地見效的工作意見》（國家電網辦〔2018〕562號）等意見辦法，下放了決策權限，精簡了管理流程，并要求公平無歧視開放電網。
“國家電網公司經營區域的前兩批項目中，已確定項目業主72個，完成公司組建44個，取得電力業務許可證17個。國家電網公司以市場主體身份積極參與競爭，在已簽訂合作意向書的項目中，引入民營資本36家，并將江蘇揚中高新區等4個進展較快的項目納入公司混合所有制改革試點，深入探索了與民營資本合作的新模式。”黃李明介紹，該公司還在積極探索配售電公司的運營模式，向內積極研究建立股份制配售電公司運營新模式，對外充分尊重配售電公司的獨立法人地位，實行自主經營、自負盈虧。”
準確把握改革初衷
做好增量配電改革試點工作，關鍵還是要準確把握改革初衷。
“從中發9號文的改革精神我們可以看到，增量配電改革的初衷是通過向社會資本放開增量配電投資業務，促進配電網建設發展和提高運營效率，是一次運用市場化手段促進配電網健康可持續發展的探索，也承載著推進混合所有制改革、激發社會資本活力、打造更多新的市場主體的重任。”國家發改委體改所副所長汪海表示，“但當前試點過程中出現了諸多問題，例如，有的試點不尊重市場主體意愿，部分試點地區擅自行政指定主體，在沒有中央電改新政策的出臺下就貿然排斥包括電網企業在內的有關市場主體參與，有些地方強行提出將電網存量資產納入試點并要求轉讓，更有不總結上一輪電改經驗，不顧當前改革的時機和條件再提出進行輸配分開等與9號文精神明確不一致的要求，這些都是與改革初衷相悖的。”
另一個焦點問題是配電區域劃分。《有序放開配電網管理辦法》規定，電網企業的存量資產不屬于“增量”，原則上不應該納入試點范圍。
“如果大量存量資產納入試點范圍，一方面可能造成供電業務許可證載明的配電區域疊加問題，不符合一個供電營業區內只能有一家供電企業的政策規定，影響政策的嚴肅性；另一方面，在電網企業供電能力能夠覆蓋的區域造成大量的重復建設。”馬莉表示。
但是電網企業經過多年發展，在供電區域劃分過程中，不可避免會涉及到電網企業的存量資產。對此問題，電網企業也提出，本著堅決貫徹落實中央改革精神的態度，對確實難以劃分區域的少量存量資產，可以在與電網企業進行平等協商的基礎上，以轉讓、租賃等方式靈活處置。
盡管存在一些問題，但是增量配電改革依舊在積極探索中取得了一些立竿見影的效果。改革培育出更多的新市場主體，倒逼電網企業提升服務意識，改善營商環境。經過近兩年的改革，國家電網公司報裝接電縮減流程環節數66%，搶修到場時間平均下降8.6%。探索出更多的業務新模式，如部分試點項目在綜合能源服務等市場化業務方面進行了探索，為其他試點推進提供了更廣闊的的思路。
行穩方能致遠
隨著增量配電改革持續向縱深推進，也給改革參與者們提出了很多新課題。
“增量配電的運營模式需要規范起來。我國大電網采取的是行政許可制度。對比來看，特許經營比較復雜，需要嚴格明確政府和市場主體的復雜權責關系，按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定，包括明確經營期限、經營方式、到期資產移交、收益取得方式、合同協議訂立變更廢止等，若采取特許經營模式，無疑會大幅增加改革的復雜性。所以，遵循《行政許可法》，以招標等公平競爭的方式賦予行政許可權，仍是當前加快增量配電改革的最有效方式。” 國網能源研究院研究員廖建輝表示。
對于社會比較關注的對社會資本的吸引力問題，國務院發展研究中心研究員袁東明表示：“投資回報離不開業務屬性，增量配電網的定位就是監管性業務。增量配電網同樣具有自然壟斷屬性，屬于公用事業，受政府監管是必然的，前期資金投入會比較大，回收期較長。這意味著增量配電不可能是高收益的，短期內獲得高收益更不可能，它的業務定位決定了它一定是低收益、低風險且需要長期經營的業務，投資者應該有合理預期。”
按照省級電網輸配電價定價辦法，電網業務非政策性有效資產的權益資本收益率，按本監管周期前一年國家10年期國債平均收益率加不超過4個百分點核定。粗略估算，2015年10年期國債平均收益率約為3.36%，因此，當前監管期內理論上收益率最高不超過7.36%。實際上，目前大部分電網企業的收益都低于這個標準，更加遠低于A股上市公司近5年約9.8%的ROE平均值。
“但從遠期看，隨著未來我國經濟復蘇和轉型升級，預計負荷率將會有較大增長，增量配電業務將具有較好的發展前景和合理的投資回報，投資者應更加關注遠期。”袁東明表示。
基于增量配網的自然壟斷屬性，監管到位也成為深化改革的重要內容。中國社科院副研究員馮永晟表示：“增量配網的價格規制、行為監管、質量監管等應是前置條件，改革更應著眼于使增量配網改革收益如何傳遞到電力用戶，實現以管住增量配網的方式來促進配電網發展。”