6月28日，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》，取消了一直以來建設(shè)、經(jīng)營電網(wǎng)須由中方控股的限制，這意味著今后在跨區(qū)域輸電、增量配電以及分布式微網(wǎng)等電網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)的各個層面，都有可能看到外資的身影，這是中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放的重大舉措。
開放屬于必然
從整個行業(yè)來看，早在中國加入WTO之前，電力行業(yè)就已經(jīng)開始了對外開放的步伐，1997年前電力部發(fā)布的《關(guān)于外商投資電力項目的若干規(guī)定》，允許外資投資新建火力發(fā)電和水力發(fā)電等項目。但和發(fā)電領(lǐng)域相比，我國在電網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營方面對外資一直有所限制，這主要是因為電網(wǎng)對國計民生關(guān)系重大，社會公共性特征較為明顯，政策因素對整個行業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，再加上國家對電網(wǎng)安全高度重視，這些因素綜合起來，使得我國電網(wǎng)的開放水平處于一個相對滯后的狀態(tài)。
但是，這并不意味著我國電網(wǎng)開放的進程是停滯的。實際上，此次電網(wǎng)對外資的放開，正是我國長期堅持改革開放所取得的成果，其背后有兩重驅(qū)動因素：
第一個因素是市場化改革。在經(jīng)濟發(fā)展由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的過程中，更需要堅持市場化改革的方向，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這一點電力領(lǐng)域也概莫能外。縱觀改革開放以來我國的歷次電力體制改革，都堅持了市場化這一基本方向，尤其以2015年“9號文”的頒布為標志，我國電力體制改革已經(jīng)取得了突破性的、符合世界發(fā)展趨勢的進展。“放開兩頭、監(jiān)管中間”的改革體制框架，既體現(xiàn)了電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)的公用事業(yè)屬性，又實現(xiàn)了電網(wǎng)企業(yè)盈利模式的轉(zhuǎn)變。在輸配電價方面，“準許成本加合理收益”以及分電壓等級核定的原則，完全符合國際通行的核價方法，標志著我國對電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，為電網(wǎng)的開放奠定了強有力的基礎(chǔ)。
第二個因素則是全球經(jīng)濟一體化。融入全球經(jīng)濟一體化，是我國對外開放的基本目標，能源領(lǐng)域作為一個較為特殊的行業(yè)，受世界經(jīng)濟和政治因素的影響較大，在全球經(jīng)濟一體化的趨勢下，能源安全的不確定性增加，而全方位加強國際合作，是我國實現(xiàn)開放條件下能源安全的有效途徑，包括電網(wǎng)在內(nèi)的整個能源領(lǐng)域，都要融入全球經(jīng)濟一體化的進程。從世界范圍來看，世界上大部分國家的電網(wǎng)都是市場驅(qū)動、甚至民營資本經(jīng)營的，我國要做到與國際接軌、融入世界能源體系，就必須堅持電網(wǎng)開放。
以開放促改革
開放本身并不是終極目標。我國電力體制改革的終極目標，是安全經(jīng)濟地滿足全社會用電需求，保障普遍服務(wù)，促進系統(tǒng)整體的最優(yōu)規(guī)劃，同時聚焦綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動我國加快形成能源節(jié)約型社會做出歷史性貢獻。
在這個目標的指引下，電網(wǎng)的開放也應(yīng)該堅持兩個基本原則，即有序開放和高質(zhì)量開放。
所謂有序，就是要兼顧經(jīng)濟、社會多重目標。電是一種特殊的商品，電網(wǎng)是關(guān)系國計民生的重大領(lǐng)域，電網(wǎng)的建設(shè)和運營必須兼顧其公用事業(yè)的屬性，必須提高電能的使用效率，控制其消費總量和對環(huán)境的負面影響，同時保證人人都有電可用。電力市場的開放應(yīng)保證上述目標的實現(xiàn)，同時接受政府對電力市場的合理干預。
所謂高質(zhì)量，即堅持電網(wǎng)的資源優(yōu)化配置，避免重復建設(shè)。電網(wǎng)具有產(chǎn)、供、銷瞬間平衡的特征，處于聯(lián)絡(luò)供需各方的天然樞紐地位，擁有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)資源，承擔著石油、天然氣等多種能源的互聯(lián)，在綜合能源體系的建設(shè)中居于中心位置，是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導、消費引導和多維資源整合的最佳平臺，在涉及多元利益的資源整合中具有不可替代的優(yōu)勢和作用。因此電網(wǎng)必須承擔起引導供需兩側(cè)的責任，縱向?qū)崿F(xiàn)源、網(wǎng)、荷、儲協(xié)調(diào)，橫向則實現(xiàn)多能互補，實現(xiàn)能源需求與供給的協(xié)調(diào)優(yōu)化和可再生能源的消納。電網(wǎng)的開放和電網(wǎng)的優(yōu)化，也必須以實現(xiàn)上述目標為基本前提。
外資的進入對我國電力體制改革也將帶來一定的激勵作用，而以下兩個方面尤其值得期待：
首先，是市場導向的新型電價結(jié)構(gòu)體系和價格形成體系。電力價格的形成機制，是能源能否更多走向市場的關(guān)鍵，目前我國的電力價格由三方面的因素構(gòu)成，分別是成本、供需關(guān)系和交叉補貼，而未來的改革方向，應(yīng)遵循“盡可能反映成本、適當反映供需關(guān)系、盡量較少交叉補貼”的原則，同時盡快出臺峰谷分時電價。外資的進入有助于我國電價形成機制更加與國際接軌，增加電網(wǎng)企業(yè)投資回報的透明度，從而形成更加合理的輸配電價。
其次，是有助于配電網(wǎng)的市場化改革。我國電力市場化改革的方向之一，是在配電網(wǎng)側(cè)適時建立(增量)分布式發(fā)電和微電網(wǎng)電力市場及監(jiān)管體系，培育微電網(wǎng)電力市場及其輔助服務(wù)市場，這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網(wǎng)最大潛力的前提條件。在新增配網(wǎng)環(huán)節(jié)允許外資參與是合理的，并且有利于電力市場健康有序發(fā)展。新增配網(wǎng)引入外資，能夠增加其發(fā)展活力，引入世界領(lǐng)先的需求預測、智能配電以及用戶側(cè)分布式能源的技術(shù)，從而增強我國配電網(wǎng)的整體服務(wù)水平。
長遠效果可期
社會普遍關(guān)注的問題是，此次開放能否在短期內(nèi)吸引大批外資進入?回答是否定的。因為一直以來，我國電網(wǎng)具有很強的公用事業(yè)屬性，“保電”作為一項具有強烈政治色彩的任務(wù)，受到很多政策因素的制約。電網(wǎng)企業(yè)除了完成自身的企業(yè)目標外，還要兼顧許多國家目標，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)經(jīng)過多年的運營，已經(jīng)具備較為成熟的服務(wù)能力，外資如要適應(yīng)中國電網(wǎng)的運營環(huán)境，還需要較長的時間，從這一點來看，短期內(nèi)不會有大規(guī)模的外資進入電網(wǎng)領(lǐng)域。
但是從長期來看，輸配電網(wǎng)對于外資而言仍然具有強勁的吸引力，因為我國經(jīng)濟體量大，并且仍處于上升通道，和發(fā)達國家相比，電網(wǎng)仍然具有很大的建設(shè)空間和盈利空間。尤為重要的一點是，電網(wǎng)，尤其是配電網(wǎng)，是外資進入中國公用事業(yè)領(lǐng)域的重要通道，外資在公用事業(yè)所積累的技術(shù)和經(jīng)驗，將成為其競爭力的主要來源;為區(qū)域內(nèi)的終端用戶提供增值型的綜合能源服務(wù)，也將成為外資獲取利潤的主要方式。
從長期來看，外資的進入會強化不同電網(wǎng)企業(yè)之間的競爭，同時，它們會與試圖進入輸配電領(lǐng)域的其他國有資本和民間資本進行聯(lián)合，從而帶來徹頭徹尾的“混合所有制”，影響整個行業(yè)的格局，這將激勵現(xiàn)有的電網(wǎng)企業(yè)提高效率、降低成本，加快內(nèi)部經(jīng)營機制和管理體制的改革。
但是，這些轉(zhuǎn)變都不是一蹴而就的，需要外資逐步適應(yīng)國內(nèi)的經(jīng)營環(huán)境;需要政府完善相應(yīng)的審查監(jiān)管職能，建立公平透明的準入機制和退出機制;也需要國有資本、民營資本適時調(diào)整戰(zhàn)略、提升實力以增強國際合作中的話語權(quán)，這些都需要較長的時間，方能形成一個開放、有序、綠色、高效的電力市場格局。