2015年電改9號文實施已滿三年。三年實踐形成的經(jīng)驗與問題，業(yè)界對此評價不一，有的說成效多一些，有的說問題多一些，目的都是為了電改取得更大成效。近日，記者就電力體制改革話題專訪了中國能源研究會常務副理事長、國家發(fā)展改革委能源研究所前所長周大地。周大地認為，電力體制改革值得認真反思。
記者
請評價2015年9號文以來的電改進展？
周大地
近期我對電改具體進展仍然關注，但發(fā)言不多，因為我認為電力改革的總體設計值得認真反思。
黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義進入新時代，指出新時代社會主要矛盾的變化，系統(tǒng)回答了新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義，明確了我國2020年近期、2035年中期和2050年遠期的奮斗目標，并就加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、改革開放等提出了許多具體要求。我個人認為，現(xiàn)在全國各級政府，包括能源電力行業(yè)還在學習、消化過程中。十九大的精神還需要更好地消化，并逐步落實。包括電力體制改革，也應該在進一步認真學習十九大文件，學習習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，再反思評估。如果認為一二十年以前的電改設計就已經(jīng)符合和達到了習總書記新思想的要求，只要繼續(xù)照樣推行下去，這是不是有點過于先知先覺，以不變應萬變了？
2015年電改9號文的總體思路是“三放開、一獨立、三強化”，基本上還是延續(xù)了2002年電改5號文“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的方向。2002年電改思路的形成還要往前推，是上世紀90年代以美國、英國為代表的電力市場自由化潮流推動下形成的。當時美國包括加州、世界銀行提出，輸配電網(wǎng)技術上壟斷，但發(fā)電側(cè)、配電側(cè)可以引入競爭，通過競爭來降低發(fā)電成本與終端電價。美國、英國當時搞“newconservative”，現(xiàn)在稱之為自由市場經(jīng)濟派，這是那一陣子西方推崇的電力體制改革時更宏觀的政治經(jīng)濟背景。
記者
現(xiàn)在西方的電力市場化改革怎么樣了？
周大地
現(xiàn)在來看，“廠網(wǎng)分開、輸配分開，發(fā)電側(cè)、配電側(cè)引入競爭”的電力體制在西方國家實施中出現(xiàn)很多不同版本，并沒有一個統(tǒng)一的模式。對于他們來講，電力消費水平已經(jīng)比較高，現(xiàn)在電力行業(yè)的任務不完全是保供，而是以提高能源效率為基礎的低碳化轉(zhuǎn)型發(fā)展；電力系統(tǒng)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和市場重組的過程中出現(xiàn)了大量利益重新分配的問題，這也引起了很多爭議和討論。但是多數(shù)西方國家現(xiàn)在采取了很多政策性措施來支持可再能源發(fā)展，包括全額保障性收購、高于常規(guī)發(fā)電的標桿電價、補貼、以及配額制等非市場措施。同時嚴格控制常規(guī)大型發(fā)電設備準入，并不是一味地放開市場、市場調(diào)節(jié)。
比如，當時比較推崇“廠網(wǎng)分開、輸配分開，增加發(fā)電側(cè)與售電側(cè)的競爭”的美國加州，實際實施后加州電網(wǎng)出現(xiàn)過很大的財務危機。因為發(fā)電企業(yè)利用市場機制擠壓電網(wǎng)，就是真正缺電時，發(fā)電商在實時市場報高價，迅速推高批發(fā)市場的電價，而零售電價是由政府鎖定，導致加州電網(wǎng)差點破產(chǎn)。
近一兩年，我們和加州勞倫斯伯克利實驗室（LBNL）的研究人員一起，調(diào)研了加州現(xiàn)有電力管理機制情況，很有借鑒意義。加州經(jīng)過那次市場化的反面教育，現(xiàn)在電力管理體制實行了比較嚴格的規(guī)劃和監(jiān)管以及公開的預測市場分配機制。
一方面，通過加州能源委員會（CEC）、加州公用事業(yè)委員會(CPUC)，以及負責電網(wǎng)獨立運行的加州獨立系統(tǒng)調(diào)度運行商（CAISO），按照所謂的最優(yōu)運行方案來運行電網(wǎng)，同時對電網(wǎng)未來建設和用電需求做出科學預測，而且向社會公開征求意見。獨立運營機構(gòu)（CAISO）不擁有電網(wǎng)的資產(chǎn)所有權(quán)。另一方面，在預測和規(guī)劃的基礎上對5萬千瓦以上的發(fā)電設備實行嚴格準入審批，類似國內(nèi)的招標制電站。發(fā)電設備在建設前，除了達到環(huán)保、土地使用等要求外，要與準入管理機構(gòu)協(xié)定好用什么樣的方式、多高的上網(wǎng)電價等運行，也就是把自身進入市場后的經(jīng)濟效益情況評估清楚，包括投運電廠對電力系統(tǒng)和其他發(fā)電商的影響。整個準入評審的過程很復雜，一個項目僅評審和監(jiān)管的費用就很高。此外，交易電量還是以長協(xié)為主，少量的現(xiàn)貨交易。加州電力市場90%電量交易采取了年度長協(xié)方式，10%采取了實時競價的現(xiàn)貨交易。
即使在號稱市場自由度最高的美國，而且在電改最帶頭的加州，最后實施的是嚴格準入，并不是隨便建電廠，建完了相互競爭，“打”成最低電價。美國的市場比較講成本，別看美國總統(tǒng)特郎普在競選期間到上任之后嚷嚷著支持煤電，實際上美國煤電數(shù)量在下降。因為這兩年天然氣太便宜，燃氣電廠效益比燃煤電廠好。而歐洲仍然有一些國家實行上下游一體化體制，例如法國電力目前仍然是發(fā)輸配一體化，但營運服務仍然是歐洲最好的。
記者
為了推進能源轉(zhuǎn)型，歐洲正在建設統(tǒng)一的電力市場，對電力改革有何啟示？
周大地
歐洲現(xiàn)在的情況也很復雜，歐洲在低碳化目標下推進電力聯(lián)網(wǎng)、建設統(tǒng)一的電力市場，出現(xiàn)了如何公平分配利益的問題。因為各個國家自身資源條件差別太大。
比如說，法國電力體制是發(fā)輸配一體化，電源結(jié)構(gòu)以核電為主，電價是全歐洲最低的國家之一，因此歐洲其他國家進口法國的電時，覺得法國賺得太多，因此要求法國也要提高可再生能源的比例。這實際上是有點強制性的要求。法國于是提出到2025年，核能的比例將從目前的75%降至50%。實際從低碳角度講這并不是必須要做的。
在所謂民主選舉制度下，往往競選雙方都勢均力敵，少數(shù)人就成為勝負的杠桿。德國主要政黨為了爭取少數(shù)綠黨的選票，因此必須同意棄核，德國已經(jīng)決定在2022年之前停用所有核電站，提出了到2030年使可再生能源占到總發(fā)電量的50%，到2050年占到80%以上的國家目標。這些年，德國努力推動可再生能源發(fā)展，大幅壓縮傳統(tǒng)能源發(fā)電能力，導致德國電價很高，特別是民用電每度合人民幣2塊多，這種民用電價在中國來看肯定難以接受。其實可再生能源根本沒有參加上網(wǎng)競爭。德國新增的光伏發(fā)電、風力發(fā)電容量沒有補上關閉核電機組造成的缺口，近年來反而增加了煤電發(fā)電量，電力行業(yè)二氧化碳排放量反而有所增加，這和他原來的政策目標也不一致。
所以說，歐洲的低碳發(fā)展目標與實際操作中成本合理化之間出現(xiàn)了很多矛盾。事實上他們也承認，這些矛盾往往是市場經(jīng)濟成本競爭解決不了的，對可再生能源的發(fā)展仍然需要特殊政策支持，甚至讓化石能源配合可再生能源發(fā)展。
去年我和法國電力公司的幾個領導都當面討論過這個問題。其中，法國電力公司的高級副總裁、前亞洲部門負責人埃爾維?馬世諾專門寫過一篇文章，認為歐洲不同國家文化各有特點，批評能源政策和電力改革受一些所謂共同原則制約產(chǎn)生了很多矛盾，他也并不認可歐洲電改非要實行概念化市場化的一些東西。
記者
國內(nèi)呢，從2002年開始上一輪電改到本輪電改，有哪些經(jīng)驗教訓？
周大地
可以說，2002年電改的設想是有些從概念出發(fā)的。應該說當時的世界銀行和不少國際NGO還是起了比較大的推手作用。但國內(nèi)也面臨著如何形成電力市場，怎么把原國家電力公司高度壟斷的傳統(tǒng)機制推向市場，如何釋放地方更多的積極性等問題，才決定將一個電力公司變成了若干電力公司。這對于我國電力上游大發(fā)展確實起了巨大推動作用。
一個國家電力公司難以應付當時的電力建設需求，投資渠道、建設能力等都受到限制，原有規(guī)劃時對電力需求和發(fā)電增長速度估計也不足。五大發(fā)電公司成立后，中國的發(fā)電建設速度嘩就上來了！包括地方能源公司。因為他們都要爭取做大！2002年全國電力裝機是3.5億多千瓦，2005年開始快速增長，2006年新增容量首次超過1億，現(xiàn)在總?cè)萘拷?8億千瓦。
進入2010年以后，電力短缺問題基本上解決。隨著應對氣候變化的壓力越來越大，從2010年開始，非化石能源也進入大發(fā)展階段。2005年，太陽能發(fā)電可以忽略不計，風電裝機容量約占全國總裝機容量的0.2%；2010年，兩者裝機容量占比超過3%，到2017年約占全國的17%。
同時，化石能源的發(fā)展慣性又很大，火電裝備制造絕大多數(shù)在國內(nèi)，制造業(yè)作為背后推手力推火電建設。這邊火電建設周期、制造周期沒有放緩，那邊的非化石能源增長速度又上來了，后來兩邊一塊兒往前推，2012年以后每年新增裝機仍然超過8000萬千瓦，甚至過億千瓦，隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，能源電力需求增速放緩，于是電力行業(yè)從保供為主要目標，突然變?yōu)橐M行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革控制過剩產(chǎn)能，形成了這么一個矛盾。
現(xiàn)在火電虧損面超過60%，這些發(fā)電企業(yè)在虧損條件下爭奪有限市場份額，發(fā)電設備利用小時數(shù)大幅下降。而且，這樣也沒有抑制住火電的建設熱潮，去年煤電新增裝機3800多萬千瓦。
所以，我個人認為，目前，電力體制改革表面上看是熱鬧得很，好像上網(wǎng)競爭還降低了電價，但這是懲罰性的成本下降，不是真正的成本下降帶來的效益?，F(xiàn)在因為產(chǎn)能過剩而超量擠壓生產(chǎn)者的盈余，是發(fā)電公司拿自己的虧損補貼電力用戶，所以電價下降。這難道是我們期望的合理競爭，優(yōu)勝劣汰嗎？
記者
您認為造成電力行業(yè)產(chǎn)能過剩的原因還有哪些？
周大地
實踐檢驗真理，電改放開上游準入實際效果如何？我國在2015年下放火電審批權(quán)，當年批準火電項目從大約5000~6000萬千瓦一下子增加到16000萬千瓦左右，2015、2016、2017年社會每年新增裝機超過1.2億多千瓦。從實踐上來看，這種沒有管住準入的放權(quán)也違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，因為沒有人對整體的電力需求有所控制，還認為電力行業(yè)是以缺電為主要矛盾。結(jié)果2016年開始“取消一批、緩核一批、緩建一批”化解煤電過剩產(chǎn)能，到現(xiàn)在為止還收不了尾。
市場競爭條件下，由于價格變動、市場預測，理性投資人可能會防止冒險，這是理想狀態(tài)。但實際上，在很多情況下，單獨的投資人不明白整個市場形勢。中國特別是這樣，電力輸入省考慮，多建設電廠，頂多以后不接受外來電，還可以拉動本地GDP；電力輸出省考慮，電廠建設越多，可以爭取更多政策，有能力低價競爭，所以誰都不愿意放棄投資。如果陷入惡性競爭狀態(tài)，不管誰退出，誰的資本損失都非常大，其實都是中國人民的錢。
單純依靠市場來抑制上游投入，不但時效過于滯后，而且經(jīng)濟代價也很高。我們不但多數(shù)煤電企業(yè)低利甚至大范圍虧損，而且電網(wǎng)的建設如果從資本收益看也很低。當然電網(wǎng)還承擔了許多社會公平性責任，也負擔了不少可再生能源發(fā)展的系統(tǒng)成本。但當前電力價格的改革不是比搞所謂理想市場機制更有意義嗎？
再一個，去年我國經(jīng)濟增速是6.9%，用電量增速是6.6%，電力消費彈性系數(shù)反彈到1了，我認為這也不正常。如果用電增速與經(jīng)濟增速的比是1:1，甚至還多的狀態(tài)，就說明電力消費的單位經(jīng)濟效益沒提高，我們在供應有富余的時候，更要考慮如何推動能源消費革命，甚至要更多地引進相應的信號機制吧。
記者
如何解決電力市場的新矛盾？
周大地
我國化解煤炭過剩產(chǎn)能就是管住了準入，基本上淘汰了小煤窯，建設現(xiàn)代化大型煤礦。煤炭行業(yè)集中度提升促進自身更好地適應市場變化，煤價也從2015年低谷很快恢復到了煤礦現(xiàn)在挺滿意的狀態(tài)。
經(jīng)過多年快速發(fā)展，電力市場不是可以無限擴大的，不像有些新興產(chǎn)業(yè)，如共享經(jīng)濟的需求可以做大，有多大服務就有多少用戶，現(xiàn)在電力市場不是這樣了，我國2002年前后的電力工業(yè)形勢跟現(xiàn)在完全不一樣了。
要認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，回顧我們電力改革歷史，認真總結(jié)現(xiàn)在電力市場主要矛盾究竟在什么地方，市場主體是什么，市場主體的問題是什么？我們要針對矛盾來解決問題，而不能說不管什么矛盾，還是用20年以前形成的一個思路硬套，我覺得這就是一個非常危險的事情。
改革是為了解放生產(chǎn)力，而不是搞所謂的某種概念模式改革，特別是這個模式不是你首創(chuàng)，那是從西方國家曾經(jīng)試驗過的狀態(tài)下搬過來，他現(xiàn)在自己也搞不下去，也在琢磨很多新的矛盾怎么解決。
電力改革還要考慮更多的體制機制問題，如果過于強調(diào)利益的分散化和所謂的準入公平，推動的基本上是電力建設的分散化和碎片化，不但各個省都會追求更多的電力發(fā)展，甚至以后市縣都可能要求更多的電力分散權(quán)力，這些問題更需要提前研究，解決系統(tǒng)的優(yōu)化，以及相應的社會經(jīng)濟理論問題。防止被動承認既成現(xiàn)實，造成系統(tǒng)的非優(yōu)化發(fā)展。