近日，國(guó)家能源局網(wǎng)站公布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿），筆者參與了該辦法研究工作。筆者認(rèn)為，建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考核體系，引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在促進(jìn)可再生能源消納、落實(shí)國(guó)家非化石能源發(fā)展目標(biāo)方面的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)更加有效的政府事中事后監(jiān)管，進(jìn)而推動(dòng)能源系統(tǒng)朝綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。
我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸主要體現(xiàn)為市場(chǎng)與體制制約
截至2018年2月，全國(guó)規(guī)模以上水電發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到29887萬(wàn)千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到16725萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到13879萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1565萬(wàn)千瓦，全國(guó)可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到62056萬(wàn)千瓦，占全國(guó)規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機(jī)容量的36.4%。2017年全國(guó)可再生能源發(fā)電量超過(guò)1.6萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)規(guī)模以上電廠發(fā)電量的25.6%。
最近10年，在各項(xiàng)配套政策的共同推動(dòng)下，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)力明顯增強(qiáng)，技術(shù)進(jìn)步明顯，設(shè)備制造和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系不斷完善，開(kāi)始步入全面、快速、規(guī)模化發(fā)展的新階段。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)可再生能源進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸已從過(guò)去技術(shù)裝備和開(kāi)發(fā)建設(shè)能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)和體制方面的制約，突出體現(xiàn)為當(dāng)前水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場(chǎng)消納困難。解決這些問(wèn)題僅靠常規(guī)政策手段已經(jīng)很難奏效，必須進(jìn)行重大的制度創(chuàng)新。制定可再生能源電力配額制政策適應(yīng)了制度創(chuàng)新的要求。
可再生能源電力配額制的實(shí)質(zhì)是對(duì)全社會(huì)電力消費(fèi)提出約束性的可再生能源電力比例指標(biāo)，省級(jí)能源管理部門(mén)按照國(guó)家法律法規(guī)、規(guī)劃和政策制定并采取有效的實(shí)施方案和配套政策措施，電網(wǎng)企業(yè)按照法律法規(guī)和政策要求完成電力消費(fèi)的配額組織實(shí)施任務(wù)。這可在以下幾個(gè)方面為可再生能源發(fā)展提供制度保障：
明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的法律要求。對(duì)全國(guó)和各省級(jí)區(qū)域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費(fèi)中的比例指標(biāo)，促使國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運(yùn)行、終端能源消費(fèi)方式必須以完成可再生能源電力配額指標(biāo)為前提統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
確保國(guó)家和地方的能源相關(guān)政策必須滿足實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)的需要。可再生能源配額制明確表明國(guó)家可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)各省級(jí)區(qū)域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國(guó)家制定目標(biāo)明確、協(xié)調(diào)一致的可再生能源相關(guān)政策，破除阻礙可再生能源發(fā)展的政策和體制障礙，地方能源管理部門(mén)在落實(shí)政策和管理中必須做到保障可再生能源優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用。
推動(dòng)電力等能源體系向適應(yīng)可再生能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用的方向轉(zhuǎn)變。明確完成服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額指標(biāo)的實(shí)施責(zé)任主體為各類(lèi)電網(wǎng)企業(yè)，促使電網(wǎng)企業(yè)按照接納可再生能源電力的約束性要求對(duì)電力系統(tǒng)的配置和運(yùn)行方式進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在對(duì)電力系統(tǒng)生產(chǎn)運(yùn)行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對(duì)智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)、需求側(cè)智能用電、分布式發(fā)電應(yīng)用等領(lǐng)域的發(fā)展起到推動(dòng)作用。
電力配額制“落地”，總體框架設(shè)計(jì)應(yīng)聯(lián)系實(shí)際
我國(guó)建立并實(shí)施可再生能源電力配額制其實(shí)是一套基于《可再生能源法》的關(guān)于可再生能源發(fā)展的政策體系，不僅包含對(duì)各類(lèi)電網(wǎng)企業(yè)等電力市場(chǎng)義務(wù)主體配額義務(wù)的規(guī)定，還包括合格技術(shù)的選擇、義務(wù)承擔(dān)主體的確定、配額指標(biāo)的制定、證書(shū)制度、考核監(jiān)管機(jī)制的建立等內(nèi)容及相應(yīng)制度。
配額義務(wù)承擔(dān)主體的確定。全球?qū)嵭信漕~制的國(guó)家中，大多數(shù)承擔(dān)主體為供電企業(yè)。目前我國(guó)售電市場(chǎng)尚未實(shí)現(xiàn)完全放開(kāi)，電網(wǎng)企業(yè)在售電市場(chǎng)中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。目前征求意見(jiàn)稿方案明確各省級(jí)電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類(lèi)配售電企業(yè)（含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)）、自備電廠、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶等市場(chǎng)主體承擔(dān)可再生能源電力配額義務(wù)。
配額指標(biāo)的確定。配額指標(biāo)是具有約束性的指標(biāo)，有絕對(duì)量和相對(duì)量?jī)煞N。絕對(duì)量一般選擇裝機(jī)容量或者發(fā)電量，而相對(duì)量可以選擇可再生能源裝機(jī)容量占總裝機(jī)容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發(fā)電量（上網(wǎng)電量）占總發(fā)電量（上網(wǎng)電量）百分比來(lái)表示。考慮到未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)及能源發(fā)展的雙重不確定性，為確保非化石能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，政策實(shí)際執(zhí)行以相對(duì)量為基礎(chǔ)，規(guī)定配額義務(wù)承擔(dān)主體應(yīng)在其總電力消費(fèi)中包含確定比例的可再生能源電力。
配額指標(biāo)的分配。可再生能源電力配額目標(biāo)必須落實(shí)到各類(lèi)義務(wù)主體才能實(shí)現(xiàn)，我國(guó)的國(guó)情決定了在國(guó)家目標(biāo)和實(shí)際數(shù)量龐大的配額義務(wù)主體之間必須要有適當(dāng)?shù)膶蛹?jí)承擔(dān)中間目標(biāo)。由于我國(guó)各地可再生能源資源稟賦、各省未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、發(fā)展速度、能源和電力消費(fèi)消耗各有不同，各省可再生能源發(fā)展模式也將有所差別，因此從國(guó)家向各省分解可再生能源電力消納目標(biāo)也需要按照綜合考慮“消納能力、發(fā)展?jié)摿Α㈦娋W(wǎng)布局”的思路區(qū)別對(duì)待，對(duì)于不同發(fā)展類(lèi)型的省份應(yīng)當(dāng)采用不同的指標(biāo)分配方案。
配額證書(shū)制度。為有效計(jì)量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場(chǎng)化手段平衡區(qū)域間可再生能源發(fā)電和利用能力的差異，促進(jìn)可再生能源消納，征求意見(jiàn)稿引入了可再生能源電力證書(shū)制度。可再生能源電力證書(shū)是記錄計(jì)量可再生能源電力的生產(chǎn)、消納和交易的載體，配額義務(wù)主體通過(guò)提交足額證書(shū)作為完成可再生能源配額指標(biāo)的唯一憑證。現(xiàn)階段證書(shū)的主要功能是作為可再生能源電量的計(jì)量憑證，交易目的是作為市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)手段擴(kuò)大全國(guó)可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書(shū)的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應(yīng)電量繼續(xù)享受?chē)?guó)家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼。
配額義務(wù)的監(jiān)督、評(píng)估和考核方式。國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)負(fù)責(zé)按年度對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域、配額義務(wù)的主體配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和考核，并向社會(huì)公布評(píng)估考核結(jié)果。對(duì)于未達(dá)到配額指標(biāo)的省級(jí)行政區(qū)域，國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)將從新增化石能源項(xiàng)目審批，可再生能源項(xiàng)目新增建設(shè)指標(biāo)，能源類(lèi)示范項(xiàng)目、稱(chēng)號(hào)授予等方面采取相應(yīng)考核措施。對(duì)拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將按照相關(guān)規(guī)定，列入電力市場(chǎng)不良信用記錄。