“配額制”這項被稱為中國最難產(chǎn)的可再生能源政策，終于在2018年全國兩會結(jié)束后落地。
3月30日，關(guān)于可再生能源配額制的意見征求已經(jīng)結(jié)束。一周前，國家能源局發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，要求將可再生能源電力消納作為一項約束性指標(biāo)，按年度對各省級政府的可再生能源配額進(jìn)行監(jiān)測、評估和考核。指標(biāo)設(shè)定結(jié)合了各省的可再生能源資源、電力消費總量、國家能源規(guī)劃和年度建設(shè)計劃、全國重大可再生能源基地建設(shè)情況等情況。在已公布的2018年可再生能源電力配額指標(biāo)中，各地存在較大差異，山東為8.5%，四川最高為91%;非水電可再生能源電力配額指標(biāo)中，廣東、廣西、重慶最低為3%，寧夏、青海最高為21%。
“此次實行總量和非水電配額兩級指標(biāo)，從各省的情況來看，預(yù)計完成困難度并不大。”廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，實施配額制有助于解決可再生能源的消納困境。
責(zé)任主體生變
2017年末，中國可再生能源裝裝機(jī)6.5億千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)的36.6%，水電、風(fēng)電和光伏裝機(jī)量最都穩(wěn)居世界第一。
在全國工商聯(lián)2018年團(tuán)體提案中提到，由于沒有配套考核機(jī)制，國家此前公布的可再生能源電力占比和可再生能源消納政策在地方?jīng)]有得到有效執(zhí)行，造成可再生能源發(fā)展的棄水、棄風(fēng)、棄光問題難以解決。
截至2017年末，中國累計風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)164吉瓦，光伏裝機(jī)容量達(dá)130吉瓦，當(dāng)年光伏新增容量首次超過火電容量(46吉瓦)的年份。 2017年，中國的風(fēng)電和光伏限電率分別為12%和6%，國家能源局估計，2017年中國的風(fēng)電和光伏的總限電量為49.2TWh。按照可再生能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價最低標(biāo)準(zhǔn)計算，這意味著可再生能源發(fā)電資產(chǎn)所有者至少因為限電損失了307億元人民幣(約合47億美元)。
剛剛過去的兩會上，金風(fēng)科技董事長武鋼、遠(yuǎn)景能源創(chuàng)始人兼CEO張雷、正泰集團(tuán)董事長南存輝等能源界代表，都表達(dá)了盡快實施配額制的呼聲。
延宕十年，這項被新能源企業(yè)寄予厚望的政策，如今終于揭開了“廬山真面目”。
根據(jù)《意見征求稿》，承擔(dān)可再生能源電力配額義務(wù)的實施主體為各省級電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等。同一省級區(qū)域內(nèi)的各類市場主體承擔(dān)同等配額指標(biāo)，并公平參與可再生能源電力市場交易。政府部門、發(fā)電企業(yè)和電力用戶是配額制實施的保障方。
“和以往的設(shè)計相比，此次最大的變化是將配額制的義務(wù)主體由發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)。”國家發(fā)改委一位學(xué)者告訴記者，2011年國家能源局曾有過一個討論稿，提出可再生能源配額制的責(zé)任主體是裝機(jī)容量超過500萬千瓦的發(fā)電企業(yè)，隨后也明確電力企業(yè)要承擔(dān)15%的非水可再生能源發(fā)電量指標(biāo)。但如果將配額制的責(zé)任側(cè)重到發(fā)電企業(yè)身上，“重建輕用”并不利于解決消納問題。
該學(xué)者認(rèn)為，由于各省資源分布以及各個發(fā)電企業(yè)開發(fā)資源都有所不同，強(qiáng)加約束可再生能源發(fā)電義務(wù)不僅會推高火電企業(yè)成本，亦不符合市場化規(guī)律。 現(xiàn)在電改進(jìn)行的電力直接交易也更注重需求側(cè)響應(yīng)，將配額制主體引導(dǎo)到用戶側(cè)、需求側(cè)，也反過來刺激發(fā)電側(cè)的發(fā)展。
對于各方關(guān)注的配額制定，此次沒有將水電資源排除在可再生能源電力之外，而是配額分為“可再生能源電力總量配額”和“非水電可再生能源電力配額”，包括海上風(fēng)電、陸上風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽能(4.750, 0.03, 0.64%)光伏發(fā)電、太陽能光熱發(fā)電、城市固體垃圾發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、海洋能發(fā)電等。
根據(jù)公布的2018年總量配額指標(biāo)和非水電配額指標(biāo)以及2020年預(yù)期指標(biāo)來看，各個省份都有較大差異性，不再是以前計劃的2%~10%四檔劃分。綜合來看，可再生能源豐富的省份配額指標(biāo)高，反之指標(biāo)就低。
此次明確權(quán)力下放給了各省級政府，由其制定政策和措施，國家能源局另外對跨省跨區(qū)輸送通道、電力市場交易、加大自備電廠消納等問題進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。
丹麥風(fēng)能咨詢機(jī)構(gòu)MAKE中國市場分析師李小楊認(rèn)為，配額制實施將有利于解決存量棄豐棄光問題，對可再生能源新增裝機(jī)影響有限。
證書交易機(jī)制模糊
另外值得關(guān)注的是，此次還提到了要實施可再生能源電力證書制度，作為記錄計量可再生能源電力的生產(chǎn)、實際消納和交易的載體，用于監(jiān)測考核可再生能源電力配額指標(biāo)完成情況。
可再生能源電力的生產(chǎn)者按照1兆瓦時(即1000千萬時)交易結(jié)算的電量一個證書的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)，自發(fā)自用電量按照發(fā)電量核發(fā)。市場主體之間可進(jìn)行證書交易完成配額指標(biāo)，證書價格由市場交易形成。而未完成配額的市場主體，須通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成配額，替代證書由省級電網(wǎng)公司根據(jù)消納成本等定價。
“這個證書交易和此前市場期待的綠證交易是不同的。” 李小楊表示，隨著可再生能源的發(fā)展，長期以來中國通過對可再生能源電價補(bǔ)貼實施的“固定電價制”面臨調(diào)整。此前政府提出希望通過“配額制+綠色電力證書(以下簡稱綠證)交易制度”，通過市場化機(jī)制，解決政府對于可再生能源補(bǔ)貼的退出問題。但此次文件中提到的是配額證書交易，可再生能源企業(yè)的補(bǔ)貼短期還是沒有停止。
國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成在3月中旬舉辦的一場光伏論壇上稱，僅今年可再生能源補(bǔ)貼缺口不斷加大，到2017年年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口1100億元，造成了嚴(yán)重的“三角債”。
“國家對可再生能源的補(bǔ)貼正在逐步減少，取消將是大勢所趨。”林伯強(qiáng)認(rèn)為，配額制和證書交易強(qiáng)制結(jié)合起來，才有實際效果，而不是像此前的自愿綠證交易淪為“作秀”。
2017年7月起，獲綠證的發(fā)電企業(yè)可在全國綠證平臺上掛牌交易綠證。數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月，國家可再生能源信息管理中心核發(fā)了約1760萬個綠證。 9個月以來，僅售出了2.7萬余張，籌集資金只有1000萬元，占核發(fā)量的約0.15%。
“《征求意見稿》中對于配額制證書的交易和考核辦法尚未明確。” 在李小楊看來，證書最終的核發(fā)和考核對配額目標(biāo)的執(zhí)行和監(jiān)督意義重大，預(yù)計在正式文件公布后，也將出臺相應(yīng)的配套文件進(jìn)行明確。
實際上，相對于此前將可再生能源配額制納入地方政府政績考核的構(gòu)想，此次配額制對地方政府的考核也并沒如預(yù)期嚴(yán)格：沒達(dá)成目標(biāo)的區(qū)域，將減少暫停減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)、取消申請示范項目資格、限批高載能工業(yè)項目。
另一方面，對于未完成指標(biāo)的市場主體，將被核減其下一年的市場交易電量，或取消電力交易資格;拒不履行配額的企業(yè)將被列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。
林伯強(qiáng)認(rèn)為，可再生能源配額制政策包括落地、監(jiān)管、后續(xù)評價，現(xiàn)在意見稿的出臺才邁出了一小步。
據(jù)悉，《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》《關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的指導(dǎo)意見》《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案》等電改配套文件也都在近期發(fā)布。
在完成了輸配電價首個專項改革之后，現(xiàn)在的電力改革正走向新的攻堅區(qū)：更加注重綠色低碳的電力發(fā)展、發(fā)揮市場機(jī)制、提升電力能源系統(tǒng)效率等實質(zhì)問題，而這些也是此前電力改革面臨的“兩難”“多難”問題。