國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確社會(huì)資本可參與建設(shè)配電網(wǎng)，新電改方案中明確對(duì)民間資本放開(kāi)配電側(cè)的增量部分。目前，增量配電網(wǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等主要由國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司承擔(dān)，其中的各項(xiàng)成本并不透明。對(duì)于電量較大、負(fù)荷質(zhì)量較高的工業(yè)園區(qū)，一方面配網(wǎng)設(shè)施的首次投資占比較大，另一方面配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)邊際利潤(rùn)十分可觀。本文擬探索民間資本以PPP模式投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的可行性。
一、“園區(qū)經(jīng)濟(jì)”是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱點(diǎn)
園區(qū)經(jīng)濟(jì)是開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)階段，是微觀尺度的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代形式，是一種新型的地域經(jīng)濟(jì)綜合體。當(dāng)前，按照新園區(qū)、新概念、新環(huán)境、新創(chuàng)意的原則建設(shè)的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，正在成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)的亮點(diǎn)和熱點(diǎn)。究其根源如下：
1.當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要新的環(huán)境，既要避免原有硬件環(huán)境建設(shè)不規(guī)范、不健全，以及老化帶來(lái)的不便，也要避免受原有社會(huì)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和人文環(huán)境的束縛，許多地方在多方倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變政府職能建立服務(wù)型政務(wù)機(jī)制、樹(shù)立全社會(huì)親商觀念而往往取得不了實(shí)效的情況下，不得不開(kāi)辟新的區(qū)域或空間，建立規(guī)范的政務(wù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。
2.當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越具有理念經(jīng)濟(jì)、人文經(jīng)濟(jì)的特征，創(chuàng)意和策劃對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用日益明顯，經(jīng)濟(jì)個(gè)性化趨勢(shì)加強(qiáng)，為區(qū)別于原有經(jīng)濟(jì)機(jī)制和體系，新型創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)必然尋求新的空間，通過(guò)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。
3.隨著經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化和集團(tuán)化趨勢(shì)的加強(qiáng)，規(guī)模效益和集約化效益成為產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的新的利潤(rùn)源，各類(lèi)大型專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作園區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。
4.目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整正處在布局結(jié)構(gòu)重大調(diào)整過(guò)程中，企業(yè)資產(chǎn)重組和規(guī)模擴(kuò)張，以及經(jīng)濟(jì)區(qū)位的重新選擇，催生了一批新型的經(jīng)濟(jì)園區(qū)。
5.我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，整體向現(xiàn)代化、高品位、功能化演進(jìn)，傳統(tǒng)的政策型、扶持型開(kāi)發(fā)區(qū)正在向題材型、創(chuàng)新型、專(zhuān)業(yè)型轉(zhuǎn)變，衍生大批主題型經(jīng)濟(jì)園區(qū)。隨著我國(guó)各地不同級(jí)別經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，許多采取園區(qū)復(fù)合型式，在區(qū)內(nèi)設(shè)立不同創(chuàng)意的經(jīng)濟(jì)園，形成不同的經(jīng)濟(jì)分工和競(jìng)爭(zhēng)能力結(jié)構(gòu)。
二、民間投資園區(qū)配電網(wǎng)應(yīng)用PPP模式的前景
1、園區(qū)配售電市場(chǎng)潛力巨大。
從各地園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，園區(qū)經(jīng)濟(jì)大致可以分為以下幾類(lèi)：一是以創(chuàng)新為主題的園區(qū)，如創(chuàng)新園(基地)，研發(fā)基地。二是以招商為主題的園區(qū)。三是以資產(chǎn)重組和規(guī)?；癁橹黝}的園區(qū)，這類(lèi)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)和企業(yè)集團(tuán)園區(qū)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要手段。四是以構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主題的生態(tài)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，如可持續(xù)型經(jīng)濟(jì)園區(qū)。五是以營(yíng)造創(chuàng)業(yè)熱點(diǎn)為主題的園區(qū)，如創(chuàng)業(yè)樂(lè)園。六是以外貿(mào)加工為主題的園區(qū)，如出口加工園區(qū)。七是以科技教育產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化為主題的園區(qū)，如大學(xué)城等。
中國(guó)約80%的工業(yè)GDP是近30年來(lái)在城市周邊發(fā)展起來(lái)的各類(lèi)園區(qū)中實(shí)現(xiàn)的，中國(guó)現(xiàn)有近200個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，近1500個(gè)省級(jí)的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)區(qū)超過(guò)1萬(wàn)個(gè)，這些都將有可能作為發(fā)展配網(wǎng)投資對(duì)象。此外在園區(qū)內(nèi)投資建設(shè)配電網(wǎng)，工程量和技術(shù)難度相對(duì)于大電網(wǎng)建設(shè)要小很多，這其中的市場(chǎng)潛力巨大。
2、園區(qū)配網(wǎng)投資高度契合PPP模式適用范圍
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定了PPP模式適用于“能源”領(lǐng)域。從政策文件層面看，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目(包括供電等市政設(shè)施)”;財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))對(duì)適用PPP模式的項(xiàng)目做了特征描述，其第六條規(guī)定：投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式?！蛾P(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》進(jìn)一步明確將“供電/城市配電網(wǎng)建設(shè)改造等項(xiàng)目”列入PPP實(shí)施范圍。
從目前實(shí)踐來(lái)看，放開(kāi)的配電網(wǎng)投資項(xiàng)目是具有良好投資回報(bào)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。例如，重慶地區(qū)選擇的是支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目聚集區(qū)(如兩江新區(qū)、長(zhǎng)壽經(jīng)開(kāi)區(qū)、萬(wàn)州經(jīng)開(kāi)區(qū)等)，這些項(xiàng)目選擇PPP方式并不會(huì)不合理的增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)，這也符合財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))關(guān)于推廣PPP模式的目的所在。
3、財(cái)政補(bǔ)貼與合理商業(yè)模式的結(jié)合決定了園區(qū)配電網(wǎng)PPP的落地
對(duì)于配電網(wǎng)PPP項(xiàng)目，《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》僅提出“農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)”屬于財(cái)政傾斜項(xiàng)目，對(duì)于城市電網(wǎng)PPP補(bǔ)貼政策未予明確?！半娏σ刃小边@意味著電力發(fā)展要一定程度上優(yōu)先于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;對(duì)于配電網(wǎng)建設(shè)而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮(zhèn)化起步階段(尚未形成基礎(chǔ)負(fù)荷之時(shí))，配電網(wǎng)就需要投資建設(shè);投資人需要忍受幾年甚至是更長(zhǎng)時(shí)間的低投資回報(bào)。因此，投資人在簽署協(xié)議時(shí)往往需要對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼(保底電量)作出合同約定，需要政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政扶著配電網(wǎng)走多久、多遠(yuǎn)，都有待于各具體項(xiàng)目協(xié)商確定。
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))明確提出：“將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告”，因此，投資人可以用合同方式將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算作為政府方的義務(wù)。
實(shí)際上，作為具有壟斷性的公用事業(yè)，國(guó)家對(duì)配網(wǎng)價(jià)格(輸配電價(jià))改革的總體思路是嚴(yán)格監(jiān)管壟斷企業(yè)的收益，采取“準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益”價(jià)格監(jiān)管模式。其中，準(zhǔn)許收益是吸引社會(huì)資本投資的重要因素(當(dāng)然，應(yīng)鼓勵(lì)投資人通過(guò)創(chuàng)新商業(yè)模式，提供增值服務(wù)的方式獲取綜合性收益)。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會(huì)資本，破除配網(wǎng)投資領(lǐng)域目前電網(wǎng)公司一家獨(dú)大的局面。
三、園區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)投資一體化模式應(yīng)用探討
1、總體思路：建立“一站式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式，引進(jìn)社會(huì)資本方企業(yè)來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃和運(yùn)作，形成“融資、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交”的全鏈條服務(wù)，以最終績(jī)效考核方式支付用電服務(wù)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方的回報(bào)。
2、運(yùn)作模式：推行全產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式，從前端規(guī)劃、方案評(píng)審到設(shè)計(jì)、報(bào)建、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)、檢修、維護(hù)所有環(huán)節(jié)的一體化運(yùn)作。由專(zhuān)業(yè)服務(wù)企業(yè)通過(guò)政府采購(gòu)方式進(jìn)入，不僅負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目運(yùn)作和用電服務(wù)提供，同時(shí)，前端做好與園區(qū)管委會(huì)、供電公司、購(gòu)電發(fā)電側(cè)之間的關(guān)聯(lián)，后端做好與金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、電力維護(hù)與檢修隊(duì)伍等之間的關(guān)聯(lián)。
3、盈利模式：確立以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“可用性+績(jī)效付費(fèi)”為核心的盈利模式，以不增加入園企業(yè)用電成本和園區(qū)管委會(huì)支出責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)。進(jìn)駐園區(qū)企業(yè)以原有電價(jià)或協(xié)議電價(jià)來(lái)支付電費(fèi)(有些園區(qū)為了招商引資，可能會(huì)有優(yōu)惠電價(jià))，基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)投資回報(bào)部分通過(guò)管委會(huì)所代表的政府來(lái)解決和承擔(dān)，通過(guò)PPP模式將政府支出責(zé)任部分納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，建立“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的回報(bào)機(jī)制。引導(dǎo)建設(shè)投資方從過(guò)去的單一業(yè)務(wù)型向綜合服務(wù)型轉(zhuǎn)變，保障安全供電、提升服務(wù)質(zhì)量。
4、增值路徑：創(chuàng)新模式，以用電服務(wù)采購(gòu)+自主創(chuàng)新服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)投資增值。具體來(lái)說(shuō)，可探討以“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”之外的“節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)+資源補(bǔ)償”等模式。譬如，針對(duì)路燈改造、節(jié)能改造等方面可能有的國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，包括以傳統(tǒng)合同能源方式所獲得的獎(jiǎng)勵(lì)分成，可以全額補(bǔ)給投資方或與政府分成;又或者通過(guò)充電樁、停車(chē)場(chǎng)等項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行資源補(bǔ)償。
5、創(chuàng)新型模式應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)：在園區(qū)配售電領(lǐng)域，以PPP模式應(yīng)用為契機(jī)，推進(jìn)融投資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維一體化，是能真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”的一種創(chuàng)新模式：
1)PPP模式的應(yīng)用，既符合現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資方向和政策，又能通過(guò)把政府支出責(zé)任部分列入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的方式，協(xié)助投資方吸引金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，減緩政府財(cái)政壓力，促進(jìn)園區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2)一體化模式的應(yīng)用，既能通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”方式來(lái)提升綜合用電服務(wù)水平，促進(jìn)投資方提供“又好又優(yōu)”的綜合一站式方案，又能通過(guò)“績(jī)效考核付費(fèi)”方式，基于用電服務(wù)全鏈需求篩選優(yōu)質(zhì)的投資方，保障供電安全和質(zhì)量。
3)創(chuàng)新型模式的應(yīng)用，有利于激發(fā)民間資本的積極性，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入電力行業(yè)。該模式更突出“服務(wù)”而不是“資源”，打破了既有的利益競(jìng)爭(zhēng)格局，削弱了現(xiàn)有壟斷企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，為民間資本進(jìn)入提供了很好的機(jī)會(huì)。同時(shí)，近期財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號(hào))中，特別提出：“積極引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)資本參與。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要聯(lián)合有關(guān)部門(mén)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，合理設(shè)定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和條件，不得對(duì)潛在合作方實(shí)行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資?！币虼?，基于園區(qū)的配售一體+PPP模式的應(yīng)用，將是激發(fā)民間資本進(jìn)入電力行業(yè)的最佳突破口。
四、政府支持建議
在傳統(tǒng)電力行業(yè)，由于壟斷特征較為明顯、競(jìng)爭(zhēng)不充分，導(dǎo)致很難有民間資本真正有實(shí)力、有能力與現(xiàn)有壟斷性企業(yè)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，參與電力行業(yè)投資的民間資本在專(zhuān)業(yè)技術(shù)、投資實(shí)力、資源積累等方面多有不成熟，因此，在引進(jìn)民間資本促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，政府應(yīng)在政策引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)保障、環(huán)境塑造等方面多給予支持。
1、簡(jiǎn)化程序、強(qiáng)化支付保障：根據(jù)PPP政策要求，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)和政策要求的項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任盡數(shù)納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算支付計(jì)劃，加強(qiáng)民間資本與金融機(jī)構(gòu)的融資支持。
2、加大財(cái)政扶持力度。對(duì)多數(shù)新建、改擴(kuò)建園區(qū)，由于其形成財(cái)政收入和盈余需要較長(zhǎng)時(shí)間，園區(qū)財(cái)政支付能力有限，因此，推進(jìn)民間資本進(jìn)入園區(qū)配售電領(lǐng)域，重點(diǎn)考慮落實(shí)前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)或捆綁等方面的政策支持。
3、塑造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)處于弱勢(shì)的民間資本，應(yīng)在配電投資業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件、“禁止三指定”政策執(zhí)行、采購(gòu)?fù)顿Y方的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，引導(dǎo)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，給予民間資本參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。
4、創(chuàng)新性的示范引領(lǐng)。以試點(diǎn)、示范方式推進(jìn)園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應(yīng)用，建議選擇一批處于新建或改擴(kuò)建、中等規(guī)模、用電需求較強(qiáng)、具備創(chuàng)新主題的園區(qū)作為試點(diǎn)，加大對(duì)民間投資和一體化模式的政策傾斜力度，設(shè)置示范獎(jiǎng)勵(lì)等，先落地一批、推進(jìn)一批、再引導(dǎo)一批。
5、其他操作層面的技術(shù)支持，譬如，加快技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和支持等。針對(duì)民間資本投資配售電網(wǎng)的并網(wǎng)流程，需制定相關(guān)的管理辦法，確保并網(wǎng)服務(wù)規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效，其中包括增量配電網(wǎng)的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收、運(yùn)行指標(biāo)等保障電網(wǎng)安全、供電質(zhì)量以及用戶(hù)利益的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。