2009年12月26日國家頒布了《中華人民共和國可再生能源法（修正案）》(以下簡稱“《修正案》”)，其頒布是對2005年頒布《可再生能源法》(以下簡稱“《能源法》”)的進一步完善，對包括風電、太陽能及生物質能等在內的可再生能源的發展提供了更進一步的法律保障。全面解讀《修正案》有助于我們了解國家可再生能源立法導向，以及在其修訂過程中還需不斷完善的內容。

        《修正案》的立法背景及現實意義

        2009年9月22日，胡錦濤主席在聯合國期貨變化峰會開幕式上發表題為《攜手應對氣候變化挑戰》的重要講話，闡述了我國在未來大力發展低碳經濟的戰略方向與實施決心。2009年11月25日，溫家寶總理召開國務院常務會議，研究部署應對氣候變化工作，發展低碳經濟已成為我國長期發展戰略目標。

        2009年12月26日的《修正案》，即是我國在上述大背景下具體落實國家承諾的行動之一。鑒于我國的可再生能源產業尚處于需要社會關注、政府扶持的階段，其經濟性只有伴隨著技術進步、規模化發展才能得到整體提升，本次《修正案》的內容全面地體現出我國在應對環境變化的社會認同度不斷提升的過程中，以立法形式對可再生能源的發展提供階段性的扶持、培育與引導的立法初衷。

        修正的主要內容及其解讀

        對開發失衡作出調整

        省、自治區、直轄市的可再生能源開發利用中長期目標需向國務院能源主管部門和國家電力監管機構備案后方可實施，實現了規劃審批權的集中。

        《修正案》中新規定“省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據全國可再生能源開發利用規劃和本行政區域可再生能源開發利用中長期目標，編制本行政區域可再生能源開發利用規劃，經本級人民政府批準后，報國務院能源主管部門和國家電力監管機構備案，并組織實施。”

        該項修正主要是針對近年來我國新能源的開發建設與國家中長期規劃間存在較大失衡(尤以風電開發明顯)的現象做出的。本次修正強調了中央政府全局統籌的職能，有利于整個新能源產業獲得前瞻性的戰略部署與健康有序的發展。為中央與地方在可再生能源發展戰略上的協調一致，需要做好中央整體規劃與三方面工作的銜接，一是在做好資源調查的基礎上實現與地方規劃間的銜接，二是與地方產業布局、產業結構相銜接，三是與地方電源結構、電網規劃相銜接，只有做到以上幾點，才能確保中央整體規劃的科學性。

        對風電并網難作出調整

        《修正案》的第十四條約定“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。國務院能源主管部門會同國家電力監管機構和國務院財政部門，按照全國可再生能源開發利用規劃，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重，制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法，并由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實。電網企業應當與按照可再生能源開發利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。發電企業有義務配合電網企業保障電網安全。電網企業應當加強電網建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發展和應用智能電網、儲能等技術，完善電網運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發電提供上網服務。”

        此項修改主要是針對風電并網難的實際所作的調整。出現并網難有三方面的原因，一是風電的上馬速度與發電能力超過了電網提升接納與消化能力的速度；二是風電企業良莠不齊，部分項目達不到并網的技術要求，強行并網可能對電網安全造成威脅；三是風力發電的波動性加大了電網企業的調峰難度與運行成本，電網企業沒有接納的積極性與驅動力。考慮到上述原因，《能源法》的本次修正突出了“保障性”的原則，在取消了強制性全額收購的條款下，從市場的角度提高電網企業對于可再生能源收購的積極性。一方面改變了國家大包大攬的購電模式，迫使包括風電企業在內的可再生能源企業苦練內功，壓縮不達標項目的盲目上馬，另一方面也進一步加大了電網接收可再生電力上網的實際可操作性，完善了接收制度。

        強調技術發展、明確資金來源

        《修正案》的第十四條約定“電網企業應當加強電網建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發展和應用智能電網、儲能等技術，完善電網運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發電提供上網服務。”首次將電網企業的智能電網發展規劃納入法律范疇。第二十四條規定“國家設立政府基金性質的可再生能源發展基金。來源包括國家財政年度安排專項資金和征收的可再生能源電價附加等，用于支持以下活動：(一)可再生能源開發利用和并網的科學技術研究、標準制定、檢測認證和示范工程；(二)農村、牧區生活用能的可再生能源利用項目；(三)偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；(四)可再生能源的資源勘查。”

        上述兩條修訂有利于推動包括智能電網建設在內的與可再生能源開發利用相關的科研工作，通過提高電網的結算統計能力來推動輸變電運營模式的優化，進而促進包括可再生能源在內的整個電力市場的長遠發展。同時，對發展基金來源的明確也為資金扶持的相關機制奠定了現實基礎，有利于保障電網企業收購可再生能源電力的積極性，有利于在全國范圍內安排調度可再生能源附加費用的管理。這種類似于蓄水池或互助基金的安排從一定程度上解決了我國可再生能源發展的資金來源問題，避免了無本之木、無源之水的尷尬。

        可能出現的困惑與局限性

        全額收購難以在短期內實現

        在實際市場環境中，電網公司仍然不具備積極主動地接收可再生能源電力的內在動力機制。進入項目規劃是可再生能源發電企業發展的前提，我們看到，即使進入了規劃，電網也沒能全額接收風力發電企業的發電量。

        出現這種尷尬的原因，一是電網公司可通過收購協議對全額接收的條件進行約定，降低其違約的可能性與成本；二是電網公司在權衡利弊后有可能主動接受違約罰款，并拒絕全額接收(尤其是在罰款損失小于風電場損失的情況下)；三是電網公司違約后，對風電場棄風損失的認定存在技術難題，沒有一個能夠為雙方所認同的獨立第三方提供認定支持。況且“全額收購制度”主要是通過在電網覆蓋范圍內發電企業與電網企業履行并網協議來解決，實施中由于雙方企業利益關系和責任關系不明確，缺乏對電網企業的有效行政調控手段和對電網企業的保障性收購指標要求，目前來看落實難度很大。

        發電的經濟性短期難以改善

        可再生能源發電的經濟性主要取決于三個方面：一是通過環保效益的顯性化實現對發電成本的平抑與補償，二是通過技術進步提升發電效率，三是通過規模化發展降低單位運營成本。目前來看，可再生能源的實際成本水平仍大大高于傳統能源模式，短期內難以形成競爭力；國內發電企業現階段在技術方面的投入依然有限，關鍵技術和設備制造主要依靠國外專利和技術標準，通過技術進步實現成本降低的難度大；國內風電、太陽能發電已經進入規模化發展階段，降低單位成本的邊際貢獻逐步下降，空間有限。可再生能源的未來發展還需要長期的政策扶持與額外補貼，這也決定了其長期保持微利的發展前景。

        建議對于已經啟動行業標準制定工作的可再生能源板塊(如風電)，應加快其行業標準的制定工作，同時盡快啟動包括太陽能、生物質能與海上風電等板塊的行業標準，改變行業內主體在技術標準、建設標準和運行標準上無所適從、自行其是的現象。

        各級政府的分解與落實是一個挑戰

        全國可再生能源開發利用規劃與各行政區域可再生能源開發利用中長期目標之間存在不一致，可能導致國家的總體規劃無法得到充分的分解和落實，尤其是在可再生能源項目在屬地的經濟、社會貢獻程度較低的情況下，這就需要國家通過制定一系列配套政策進行激勵和引導，針對敵方利益沖動進行正向疏導。

        為電網與電源企業的博弈提供監管

        《修正案》規定“電網企業應當與按照可再生能源開發利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。發電企業有義務配合電網企業保障電網安全。”

        條文中提到的“符合并網技術標準的項目”如何來界定是一個具體操作層面的問題，建議考慮由具有較強公信力的、獨立于電網和電源企業的第三方進行界定，這樣才能確保電網與電源企業的安全運行與平等合作關系。

        為電價下調建立配套培育機制

        《修正案》中提到“可再生能源發電項目的上網電價，由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。”“依照本法第十三條第三款規定實行招標的可再生能源發電項目的上網電價，按照中標確定的價格執行；但是，不得高于依照前款規定確定的同類可再生能源發電項目的上網電價水平。”

        從上述規定來看，一方面電價的最終確定有較大的不確定性，另一方面可再生能源電價的未來走勢是逐步降低的，一直會以最低價作為后續項目電價批復的上限，可以說是“每況愈下”。我們應該預計到，在這樣一個鼓勵電價壓縮的機制下，如果發電模式本身的經濟性無法得到實質的提升，必將引致項目投資的短期化行為，乃至出現價格戰，可再生能源的可持續發展將為此付出沉重的代價。

        為形成一個真正有利于可再生能源發展的有利環境，國家應進一步參考和吸收包括美國在內的其他國家的實踐，繼續加大電力體制改革，另外也應在諸如金融扶持、會計核算、稅收優惠等政策法規進行多層面、多維度的通盤考慮，形成相互關聯的立法、行政與市場的組合拳，才能確保國家可再生能源戰略的實施效果。

        發展基金的管理運作還有不確定性

        《修正案》規定了可再生能源發展基金的資金來源與使用方向“國家財政設立可再生能源發展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。”“可再生能源發展基金用于支持以下事項：可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；農村、牧區的可再生能源利用項目；偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設；促進可再生能源開發利用設備的本地化生產。”

        但是財政專項資金和電價附加收入等兩項主要資金來源的落實還存在很大的不確定性，發展基金的總盤子有多大，未來的增減趨勢、使用范圍與優先扶持方向尚未明確，而包括電價附加收入的提取比例、提取方式在內的資金到位的強制性措施也未明確，這些都是業界較為關注的事項，建議國家應盡快明確《修正案》的具體實施細則。一方面盡快將政策落在實處，另一方面避免出現政策尋租的情況，最終使發展基金的導向作用、扶持作用與再分配作用得到充分發揮。

        (作者為中國廣東核電集團有限公司副總經理)