今年三月，美國拜登政府發布了《臨時國家安全戰略指南》（Interim NationalSecurity Strategic Guidance），該文件列出了美國當前國家安全的優先事項和戰略方向。值得注意的是，在美國外交政策和國家安全的總體愿景下，拜登政府逐漸形成了以意識形態、地緣政治、技術和外交等要素為支柱，以對華戰略競爭為主要目標的網絡空間國際戰略。這一動向與當前美國的國家安全威脅認知和對華政策的基本走勢相吻合。此前，拜登政府的一系列政策舉措也表明，美國已拋棄特朗普政府時期相對孤立的狀態，轉而依靠自身實力和盟友體系推進美國的網絡空間國際戰略。
一、拜登政府網絡空間國際戰略形成的背景
拜登總統入主白宮時，面臨極其復雜的內外局面。就網絡空間安全領域來說，一方面，是“太陽風”（SolarWinds）事件帶來的巨大影響仍在繼續發酵，大國在網絡空間的競爭趨勢進一步加強；另一方面，特朗普政府留下的網絡空間政策遺產亟待處理，是繼承、揚棄還是全盤否定，影響拜登政府網絡空間國際戰略的走向。
（一）國際因素
太陽風事件發生后，引起美國戰略界的巨大震蕩。太陽風事件突顯數字時代大國競爭的新形勢和新趨勢，即通過信息技術手段竊取機密，并進行旨在破壞和降級實體功能的有限行動。同時，太陽風事件也引起學界和政策界對此前美國國防部網絡司令部提出的“持續交手”“前置防御”等理念的懷疑，認為該行動理念似乎并未有效實現美國的網絡安全。因此，拜登政府上臺后，美國國內迫切希望新政府出臺更為有效的網絡空間戰略，以維護美國自身的網絡安全免受外國勢力的威脅。《臨時國家安全戰略指南》強調了網絡攻擊可能構成的威脅，并指出將網絡安全作為首要任務的必要性。《臨時國家安全戰略指南》還指出了與盟國和合作伙伴就網絡問題進行合作的重要性，尤其是在維護和塑造網絡空間新的全球規范方面。除此之外，太陽風事件也令美國政府認識到，應優先增強其網絡防御和感知能力以識別何時發生了網絡入侵并做出及時響應，同時增加私營部門和公共部門之間關于網絡威脅情報的共享機制。由此，美國國內網絡安全的感知、處置和應對機制也亟待全面提升。
太陽風事件及不久之后發生的微軟 Exchange 郵件系統入侵事件，使原本高度緊張的網絡空間大國關系陷入更為不穩定的狀態。更為重要的是，由于兩起網絡事件都牽涉美國的所謂“地緣政治對手”，因此，對美國國家安全的威脅認知和戰略部署都造成了巨大影響：一方面，美國投入更多資源加強和鞏固自身在網絡空間領域的“硬實力”，以此鞏固其霸權地位并威懾競爭對手；另一方面，美國以網絡安全敘事拉攏國際盟友，以小多邊的形式構筑具有針對性和排他性的聯盟機制，用來進行網絡空間的國際政治博弈。
（二）國內因素
特朗普政府任內確實在網絡安全方面做了一些制度安排，但美國國內普遍認為其成效乏善可陳，包括重要職位長期空缺或頻繁換人、與互聯網巨擘交惡、網絡外交中斷等。總體來說，“混亂”是特朗普政府網絡政策的“遺產”。然而，特朗普政府在網絡安全領域還是取得了兩個突破，給拜登政府時期的網絡政策走向帶來不可磨滅的影響。
一是將安全問題、意識形態問題帶入網絡空間，突破了網絡空間問題的傳統邊界。特朗普政府將網絡安全與經濟、貿易、科技甚至意識形態等各種問題捆綁在一起，作為其發起貿易戰、科技戰的主要抓手，使網絡安全議題出現了前所未有的泛化和政治化趨勢。二是突破了國家在網絡空間采取軍事行動的制度約束。2017 年 8 月，特朗普將網絡司令部升級為美軍第十個聯合作戰司令部。2018 年初，美國網軍推出愿景文件，明確提出“持續交手”的理念。2018 年 9 月出臺的《國防部網絡戰略》重申“前置防御”和“持續交手”的理念，推動美軍網絡作戰和戰略思維的重大變革。根據這一理念，美國網絡行動范圍超越了本國網絡設施、信息系統和數據的范圍，使美軍得以借維護國家安全為由對全球任意目標進行網絡滲透和網絡攻擊。
從當前拜登政府的一系列政策看，其對網絡空間安全與利益的重視程度遠超前任，在對待網絡空間安全的國際威脅時依舊采取的是“以牙還牙”的方式。同時，在處理特朗普政府網絡政策遺產的問題時也沒有選擇徹底否定，而是在原有政策基礎上進一步強化了美國網絡空間戰略的國際化程度，即在強調美國自身網絡實力的同時更注重通過美國在國際體系中的盟友和結構性權力來推進其網絡空間國際戰略。
二、拜登政府網絡空間國際戰略的動向
在國內外因素的綜合作用下，拜登政府的網絡空間戰略形成了四個并駕齊驅的重點方向：重啟網絡空間民主化進程；防御和阻止來自地緣政治對手的網絡威脅；確保美國的全球技術領先優勢；重振美國在國際社會的影響力。從拜登政府上臺以來陸續發布的政令和政策看，其網絡空間國際戰略正是從意識形態、地緣政治、技術和國際規則四個方面展開。
第一，強調以“民主”對抗所謂“數字威權主義”，突出意識形態的分野與對立。《臨時國家安全戰略指南》聲稱，民主國家正在遭受“圍困”，“威權主義正在全球蔓延”，網絡空間的民主正受到選舉干擾、虛假信息、網絡攻擊和數字威權主義的威脅。在意識形態斗爭理念的指導下，美國以“民主”“自由”等議題為抓手攫取其在網絡空間國際治理中的話語主導權，以此遏制所謂的“數字威權主義”國家。此外，《臨時國家安全戰略指南》還提出，要與經濟理念相似的民主國家，共同保衛關鍵的供應鏈和技術鏈的基礎設施，特別強調要保衛供應鏈的安全。因而，“民主聯盟”和“供應鏈聯盟”將成為拜登政府網絡空間國際戰略中的重要驅動力，二者齊頭并進。拜登政府還試圖確保產業鏈安全和“確保網絡空間的規則由民主國家來制定”。拜登認為，美國最大的外交政策工具就是與盟國的合作。在拜登政府執政后，美國積極重置盟友關系、處理國際議題。在產業鏈安全層面，推進西方技術聯盟將成為美國新政府的一項主要任務。
第二，以地緣政治對手造成的威脅為由增強自身的網絡威懾能力，同時引領國際規則制定。拜登政府上臺時即面臨 SolarWinds 公司和微軟 Exchange 郵件系統遭遇黑客攻擊的網絡安全事件。作為回應，拜登政府計劃將加強網絡威懾能力作為網絡安全的優先事項，并利用外交手段加強網絡安全方面的國際合作和規則制定。2021 年 5 月，美國白宮發布《促進國家網絡安全行政令》（Executive Order on Improvingthe Nation's Cybersecurity），強調聯邦政府必須加強其識別、威懾、防范、發現和應對惡意網絡行動及其發起者的能力，并從加強公私合作、提升聯邦政府網絡現代化水平、確保供應鏈安全和建立網絡審查機制四個方面重點推進。美國的網絡安全政策一直圍繞網絡防御能力、網絡威懾策略和網絡空間規則展開，此次黑客攻擊事件將促使美國網絡行動部門加強威懾能力的建設，同時通過在溯源能力上的優勢打壓地緣政治對手，并以此為契機推動各方制定符合美國利益的網絡空間行為規范。
事實上，在美國網絡空間日光浴委員會（CSC）于 2021 年初發布的第五份白皮書《拜登政府過渡時期指南》（Transition Book for the Incoming BidenAdministration）中已提出，新的國家網絡戰略應建立在一種新的行動架構之上，通過分層網絡威懾成功地瓦解和阻止美國的對手進行重大網絡攻擊，并提出以下方法和手段：構建對手行為；抵消對手優勢；增加對手成本。此舉既強調通過國際規則來限制、約束和引導競爭對手的行為，也提到通過自身實力的加強消磨對手與美國競爭的意愿和能力。
第三，繼續謀求美國在全球信息通信技術（ICT）生態中的霸權地位。如美國國務卿布林肯所強調的，美國將確保“在技術方面的領導地位”，以獲得新技術帶來的經濟利益、保障供應鏈安全，并確保技術治理反映民主國家的利益。為了達到上述目的，拜登政府從國家安全和外交層面入手，一方面，通過國內的政策和立法影響全球供應鏈的分布，使其服務于美國的國家安全和戰略目標；另一方面，通過對網絡安全威脅和數字威權主義等議題的渲染，強行割裂當前的全球技術鏈條，包括在新興技術的研發和商業市場等方面孤立其競爭對手。例如，美國人工智能國家安全委員會（NSCAI）于 3 月建議國會握緊中國芯片制造技術的“瓶頸”，即加強技術出口管制等措施，以防止中國在半導體領域超過美國。同時，國會研究服務局（Congressional ResearchService）也發布《中國的新半導體政策》（China'sNew Semiconductor Policies）報告，渲染中國半導體產業發展帶來的所謂“威脅”，甚至稱中國的產業發展政策將破壞全球產業規范。
第四，依靠與“志同道合”國家的合作，維護和加強在國際社會、國際組織中的領導力。拜登政府將地緣政治對手、意識形態斗爭和技術競賽視作美國在網絡空間面臨的最大挑戰，同時，拜登總統也宣示將修復盟友關系并重新融入世界。美國國務卿布林肯也指出，“需要讓國際合作架構適應新時期的挑戰”。目前看來，拜登政府已經組建了頗具專業性的網絡安全團隊，其中很多重要職位都由奧巴馬政府時期的舊員擔任，因此，拜登政府的網絡安全戰略將沿襲民主黨政府的傳統思路。在未來的國際網絡空間博弈中，不能排除拜登會率領盟友組建更高層級的聯盟以加強對華政策協調，例如以共享情報為出發點的“五眼聯盟”、以技術和價值觀為核心的“T-12”（Technology 12）等，在信息技術生態和全球產業鏈方面對中國國形成圍堵之勢。同時，美國將不斷加強在聯合國、G20 等多邊機制中的參與度和話語權，以此掌握在網絡空間國際治理中的主動權。2021 年 4 月，美國參議院結束了《2021網絡外交法案》（Cyber Diplomacy Act of 2021）的二讀工作。該法案是美國在聯合盟友遏制中俄等地緣政治競爭對手、推動其主張的國際網絡規范及軍控構想方面的重要政治工具。
三、拜登政府網絡空間國際戰略實質及其對中國的影響
從拜登政府當前體現出來的政策傾向來看，美國重塑網絡空間霸權的意圖已十分明顯。對中國來說，美國塑造符合自身利益的網絡空間國際環境，既會對中國在技術發展、數字經濟合作和話語權等方面造成挑戰，同時也為國際規范的建立提供了契機。
第一，以意識形態分歧為由，拉攏盟友對中國的國際數字經濟合作進行抵制和圍堵。為了維持美國在數字經濟領域的絕對優勢，拜登政府將以外交、政治、經濟等各種手段阻撓中國的國際數字合作。尤其是在“民主”對抗“威權主義”的話語影響下，拜登政府將更為積極地拉攏盟友對中國企業與產品進行抵制，并綜合運用各種手段對“一帶一路”沿線的發展中國家進行干涉，包括中歐合作框架下的雙邊基建投資等領域。從今年 6 月拜登總統赴歐洲參加 G7 峰會和北約峰會時的表態中可以看出，這一趨勢已蔚然成風。
第二，以地緣政治斗爭為主要敘事，強調中國造成的網絡安全威脅，割裂中國與全球 ICT 技術生態的聯系。從拜登政府推出的供應鏈管控措施中不難發現，美國正通過國內政策和同盟體系的聯動，渲染中國對國際供應鏈安全的威脅，并以此阻礙中國與第三方國家在人工智能、5G 通信和量子計算等新興技術領域的交流與合作。而且，美國商務部長雷蒙多已宣布將華為留在“實體清單”上，強調中國電信產品與服務的“安全威脅”，繼續推進美國本土乃至全球 ICT 供應鏈的“去中國化”。
第三，通過外交手段侵蝕中國在多邊機制中的話語權和影響力。在 2021 年 2 月網絡安全與基礎設施安全局（CISA）發布的《全球戰略愿景》（CISAGlobal）提出，要培養符合美國利益與國家安全訴求的國際環境，而要達成這一愿景，美國必須加大其在國際組織和機制中的影響力與話語權。為此，拜登政府將不遺余力地削弱中國在國際電信聯盟、世界知識產權組織、國際標準化組織等機構中的影響力，對沖中國在國際規則和標準制定方面的努力。同時，美國將致力于拉攏盟友建立新興技術領域的標準體系，力圖將中國邊緣化甚至排除在外。
第四，拜登政府強調國際規則的作用，將推動國際社會就網絡空間行為規范進行磋商和交流。盡管拜登政府突出了意識形態斗爭、地緣政治博弈等因素對其網絡政策的影響，同時也強調了國際規則在網絡空間國際治理中的作用。不可忽視的是，美國推動國際規則制定的意愿并不強烈，更多地將從小范圍多邊的角度構建國際規范。
