今年是新一輪電力體制改革實(shí)施三周年。
三年來，處在中國改革四十周年大背景下的電改，到底啃下了哪些硬骨頭?業(yè)界對(duì)本輪電改進(jìn)行了多形式總結(jié)和思考。中國能源研究會(huì)“電力改革發(fā)展30人論壇”牽頭主辦的“回顧三周年、展望新征程”電力體制改革論壇活動(dòng)便是其中的典型。此次活動(dòng)全面總結(jié)了電改三周年以來取得的成績(jī)，正確分析了電改有關(guān)問題并提出了建設(shè)性意見。下面我們結(jié)合此次論壇上專家學(xué)者的觀點(diǎn)，就電改三周年情況作簡(jiǎn)要回顧分析。
在破立之間開展改革
盡管人們習(xí)慣把2002年5號(hào)文催生的電改稱為上一輪電改，把2015年9號(hào)文印發(fā)之后的電改稱為新一輪電改，但長(zhǎng)久以來，我國電力體制改革一脈相承，都始終沿著市場(chǎng)化軌道不斷走向縱深。
盡管一脈相承，但細(xì)分析起來，又能發(fā)現(xiàn)前后兩輪改革的少許不同。上一輪已經(jīng)落地的改革(注意：只是已經(jīng)落地的)主要完成的是“分”的工作，比如廠網(wǎng)分開、主輔分開，而且大部分是物理分割，需要構(gòu)建的內(nèi)容并不多。
新一輪改革要做的工作則是有破有立，如果說改革進(jìn)入了深水區(qū)，面臨深度利益調(diào)整，“破”的阻力已然很大，那么“破”之后如何“立”就更考驗(yàn)改革者的魄力和智力了。比如：放開了發(fā)用電計(jì)劃，則需要開展市場(chǎng)化交易，需要建立市場(chǎng)化交易平臺(tái)，需要成立交易機(jī)構(gòu)，需要設(shè)計(jì)交易規(guī)則，需要豐富交易品種，需要建立信用體系等等;放開配售電市場(chǎng)和業(yè)務(wù)，就需要培育市場(chǎng)主體，給其公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓其有發(fā)展空間，使其有盈利模式;放開價(jià)格形成機(jī)制，就要建成由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的機(jī)制和體系;管住中間，則要設(shè)計(jì)成本監(jiān)審辦法，核定電網(wǎng)企業(yè)的準(zhǔn)許成本與合理收益，還要分別設(shè)計(jì)省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程以及地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的輸配電價(jià)定價(jià)辦法等。
破立之間，三年改革向社會(huì)交出了一份超出預(yù)期的答卷。
關(guān)于這份答卷，中電傳媒集團(tuán)副總經(jīng)理劉剛認(rèn)為可以總結(jié)為八個(gè)方面，分別為：交易機(jī)構(gòu)組建工作全面完成，為電力市場(chǎng)化交易搭建了公平規(guī)范的交易平臺(tái);輸配電價(jià)改革實(shí)現(xiàn)體系性全覆蓋，向市場(chǎng)主體釋放了改革紅利;加快放開配售電業(yè)務(wù)，售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制初步建立;加快放開發(fā)用電計(jì)劃，電力市場(chǎng)化交易初具規(guī)模;市場(chǎng)交易規(guī)則體系初步建立，市場(chǎng)交易日趨活躍;開展電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)工作平穩(wěn)起步;電力市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)揮作用，市場(chǎng)主體法律意識(shí)提高;推進(jìn)電力行業(yè)信用體系建設(shè)，構(gòu)建了以信用為核心的新型監(jiān)管機(jī)制。
隨著各項(xiàng)改革工作取得突破，新一輪電改也向社會(huì)釋放了巨大“紅利”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過核準(zhǔn)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)，共核減32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)準(zhǔn)許成本480億元，各省出臺(tái)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)較傳統(tǒng)的購銷差價(jià)平均每千瓦時(shí)降低近1分錢。此外，僅2017年一年，全國市場(chǎng)化交易電量就達(dá)1.6萬億千瓦時(shí)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降低用電成本約700億元，這些都為社會(huì)實(shí)實(shí)在在地帶來了“紅利”。
“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，市場(chǎng)化改革帶來的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)進(jìn)一步促使發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)管理、提高效率，不斷降低成本和價(jià)格，向社會(huì)釋放更多的‘紅利’?！眲偟莱隽穗姼牡拈L(zhǎng)遠(yuǎn)和潛在“紅利”。
“對(duì)這次改革我們非常肯定，很多方面進(jìn)度之快是當(dāng)初預(yù)料不到的，過去我們覺得很難完成的任務(wù)，現(xiàn)在一個(gè)一個(gè)在落地。”國家電投北京融和晟源售電有限公司常務(wù)副總裁韓放對(duì)建設(shè)一個(gè)生機(jī)勃勃、高效公平的電力市場(chǎng)很有信心。
在觀點(diǎn)碰撞中把脈改革
說白了，新一輪電改直接表現(xiàn)為政府將一部分權(quán)力向市場(chǎng)讓渡、壟斷企業(yè)將一部分利益向社會(huì)讓渡，是一個(gè)新舊機(jī)制長(zhǎng)期對(duì)壘的過程，這個(gè)過程肯定不會(huì)一帆風(fēng)順，這樣那樣的問題注定少不了。
細(xì)數(shù)一下，業(yè)界反映出的焦點(diǎn)問題主要集中在輸配電價(jià)核定和交叉補(bǔ)貼、售電公司盈利模式、增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目落地以及現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)等方面。
針對(duì)輸配電價(jià)改革方面，國家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所價(jià)格監(jiān)管室主任楊娟介紹，雖然輸配電成本監(jiān)審有了，基本定價(jià)框架制度也有了，但輸配電價(jià)在交易運(yùn)行過程中約束力不是很強(qiáng)，缺乏必要的手段和制度，需要引入現(xiàn)代監(jiān)管理念，來建立現(xiàn)代化的輸配電價(jià)監(jiān)管體系。她同時(shí)認(rèn)為，附著在輸配電價(jià)當(dāng)中的交叉補(bǔ)貼不僅增加了工商業(yè)用戶的成本，還扭曲了過網(wǎng)費(fèi)的信號(hào)。她建議通過完善低保補(bǔ)貼、實(shí)施居民階梯電價(jià)政策等來取消交叉補(bǔ)貼。韓放同樣認(rèn)為通過低保補(bǔ)貼來取消電價(jià)交叉補(bǔ)貼十分可行。
在售電側(cè)，“除了廣東的售電公司比較活躍以外，其他省的售電公司進(jìn)入市場(chǎng)并能表現(xiàn)得游刃有余的少之又少”。貴州電力交易中心有限公司董事長(zhǎng)王玉萍介紹說，2017年，貴州的售電公司取得的購銷差價(jià)只有0.0039元/千瓦時(shí)，這樣的價(jià)差對(duì)售電公司可持續(xù)發(fā)展是個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
“如果售電公司還是講購銷差價(jià)，沒有出路。作為一個(gè)新業(yè)態(tài)，售電行業(yè)應(yīng)該定位為服務(wù)業(yè)，幫助用戶怎么用電，怎么更好地用電?！敝须娐?lián)評(píng)價(jià)研究院副院長(zhǎng)趙風(fēng)云一語道出了售電公司目前的尷尬。
“目前，售電行業(yè)在市場(chǎng)當(dāng)中還是相對(duì)弱勢(shì)的，沒有形成合理穩(wěn)定的生存和盈利模式。”韓放也認(rèn)為，長(zhǎng)久來看售電公司在改革當(dāng)中起到了為用戶搭建服務(wù)平臺(tái)的作用。而且，即使不考慮售電公司提供的增值服務(wù)，它們還具備類似于百貨公司、證券公司的作用，替用戶采購更便宜的電，買百家電為百家用戶服務(wù)。
在增量配電業(yè)務(wù)改革方面，目前，我國已經(jīng)推出了多批試點(diǎn)，項(xiàng)目達(dá)到292個(gè)，而且后續(xù)試點(diǎn)仍在不斷批復(fù)中，但是鑒于配電網(wǎng)建設(shè)的復(fù)雜性，目前真正落地的項(xiàng)目少之又少。華北電力大學(xué)教授王鵬贊成這種多試點(diǎn)模式，并認(rèn)為“你這不能突破，我這可以突破”，把各地經(jīng)驗(yàn)匯集起來，一定能夠推動(dòng)增量配電改革取得更大突破。趙風(fēng)云則認(rèn)為，這樣多點(diǎn)出擊，反而不如集中力量搞出一個(gè)精品項(xiàng)目來供大家學(xué)習(xí)借鑒。
對(duì)于今年電改的重頭工作——現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，業(yè)界也十分關(guān)注?！耙欢ㄒ涌飕F(xiàn)貨電力市場(chǎng)的建設(shè)。”清華大學(xué)電機(jī)系學(xué)位委員會(huì)主席、教授夏清認(rèn)為，搞現(xiàn)貨市場(chǎng)更容易發(fā)現(xiàn)電價(jià)，有利于促進(jìn)供需由電量平衡到電力平衡，有利于促進(jìn)售電公司從單純賣電向技術(shù)型用電服務(wù)提供商轉(zhuǎn)變，而且只有開辟現(xiàn)貨市場(chǎng)才更有利于消納新能源。
華能集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院市場(chǎng)室副主任陳大宇也支持現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，但他認(rèn)為要先進(jìn)行試點(diǎn)，而不是馬上在全國鋪開，且應(yīng)根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)在二級(jí)市場(chǎng)開展現(xiàn)貨交易，而不是在一級(jí)市場(chǎng)。
對(duì)此，有過電力調(diào)度工作背景的趙風(fēng)云則認(rèn)為，鑒于各地人才技術(shù)水平和市場(chǎng)發(fā)展程度不盡相同，市場(chǎng)活躍省份可以先開展現(xiàn)貨交易，不具備條件的地區(qū)可暫緩實(shí)施。
在自我監(jiān)管中深推改革
新一輪電力體制改革，按照中央出頂層設(shè)計(jì)——9號(hào)文，有關(guān)部委印發(fā)配套文件，各省按照9號(hào)文和相關(guān)配套文件精神擬定試點(diǎn)方案并交由有關(guān)部委審核通過，最后由各省級(jí)黨委政府在本省范圍內(nèi)組織落實(shí)的這樣一個(gè)實(shí)施思路。這是一個(gè)自上而下部署工作的過程，但全部工作還停留在文字和文件層面。而按照一般工作思路，必須是上有部署、下有落實(shí)，落實(shí)的情況怎么樣，還需要有評(píng)價(jià)、有檢查、有考核。
三周年了，是否應(yīng)該對(duì)某些地方、某些環(huán)節(jié)的進(jìn)展情況進(jìn)行適當(dāng)評(píng)價(jià)，對(duì)于改革中發(fā)現(xiàn)的典型問題是否有某個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決?“真應(yīng)該坐下來好好做一個(gè)總結(jié)?！蓖跤衿冀ㄗh。
“這次改革是頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新相結(jié)合的一次改革。”韓放認(rèn)為，各地起步時(shí)間不一致，有些省份在市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)、交易等方面有比較大的突破，但有些省份則不是那么理想?！斑^多的差異化對(duì)后續(xù)包括跨省跨區(qū)交易方面會(huì)帶來一些障礙。在初期創(chuàng)新以后，我覺得需要一些頂層設(shè)計(jì)的歸納和統(tǒng)一?！?/p>
而這些總結(jié)和歸納工作應(yīng)該由誰來做?“一定要成立我們的電改辦，像深改辦一樣，協(xié)調(diào)各方的權(quán)利?！毕那逭f，從中央到地方，設(shè)計(jì)和落實(shí)各項(xiàng)電改任務(wù)的職責(zé)分屬于多個(gè)部門，彼此很難協(xié)調(diào)，勢(shì)必影響到改革的進(jìn)程。
“要建立改革分工和追責(zé)機(jī)制。要有足夠的授權(quán)，獲得授權(quán)者，有權(quán)做最終決定，成績(jī)是你的，將來挨板子的也是你?！标惔笥畹慕ㄗh比較直白。推動(dòng)任何一項(xiàng)工作，都需要責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，而現(xiàn)在尚沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以對(duì)地方改革進(jìn)行問責(zé)，導(dǎo)致改革缺乏真正的責(zé)任主體，缺乏考核，難以形成工作閉環(huán)。
現(xiàn)在電改已經(jīng)三周年了，路子有沒有跑偏，哪些地方需要改進(jìn)，哪些成績(jī)需要發(fā)揚(yáng)?韓放強(qiáng)調(diào)說：“目前，我們還沒有對(duì)電改的評(píng)估評(píng)價(jià)，要建立監(jiān)管和后評(píng)價(jià)機(jī)制。”