近年來，隨著供給側(cè)改革的深入和電力生產(chǎn)能力的相對過剩，降電價成為了電價政策的重要主題。今年初，國務(wù)院常務(wù)會議聚焦優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，特別提出大力推動降電價。降電價雖然能夠降低用戶用電成本，促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，但是，在電力企業(yè)盈利水平并不高的情況下，降電價也降低了電力企業(yè)的收益，對電力生產(chǎn)運行產(chǎn)生不利影響。這種兩難的局面不僅影響了政府降電價政策的制定和執(zhí)行，更讓電力企業(yè)感覺到無奈，甚至放棄應(yīng)對降電價政策的主觀努力。那么，是否存在不損害電力企業(yè)利益的降電價方案呢？
簡單地分析很容易得出否定的答案，事實上，長期以來我們僅僅把降電價作為調(diào)整電力供應(yīng)鏈上不同主體之間利益矛盾的工具，而較少想到降電價可以也應(yīng)該通過提高效率實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生共贏的效果。就像其它商品市場有薄利（即降價）多銷的成功例子一樣，確實存在能夠提高資源配置效率甚至提高電力企業(yè)收益的降電價方案，這種降電價方案應(yīng)該成為當(dāng)前我國深化電價改革和供給側(cè)改革的首選。
降電價政策的依據(jù)
要尋找有效率甚至共贏的降電價方案，首先必須把降電價的依據(jù)說清楚、弄明白。總體上看，目前我國降電價政策首先就沒有把依據(jù)說明白。
目前我國用于交易結(jié)算的電價可分為兩大類：一類是政府管制電價；包括上網(wǎng)電價，輸配電價和銷售電價；另一類市場競爭定價。按結(jié)算的電量規(guī)模，目前我國政府管制電價仍然占主導(dǎo)地位。政府降電價政策主要適用于管制定價，即降低上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價。
理論上，政府管制定價及調(diào)整包括降電價必須遵守嚴(yán)格的計算方法和規(guī)則。比如，如果采用準(zhǔn)許成本加合理收益定價方法及規(guī)則，降電價政策的依據(jù)必然是電力企業(yè)的實際收益率超過了準(zhǔn)許收益率（實際政策規(guī)定中用準(zhǔn)許收入并不對）。而從目前政府有關(guān)降電價的政策說明中，有關(guān)電力企業(yè)成本和收益率水平的計算結(jié)果及合理性分析并不多，現(xiàn)有的解釋更多講的是需要，如電能是工商業(yè)用戶最為敏感的生產(chǎn)要素，尤其是在鋼鐵、有色、化工、建材等高耗能產(chǎn)業(yè)中，電費是產(chǎn)品生產(chǎn)成本的重要構(gòu)成，降電價有利于降低這些企業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，但需要并不等于現(xiàn)實政策。考慮到電力工業(yè)的國有性質(zhì)，與其說是電力企業(yè)降電價，讓利于用戶或社會，不如說是政府通過降電價這種方式間接地補貼其它行業(yè)。因此，目前的降電價不屬于政府電價政策的決策，而是政府經(jīng)濟政策的決策。
實際上，不能說近年來降電價政策完全沒有定價依據(jù)。2016年1月1日起，全國燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和一般工商業(yè)銷售電價平均降低3分/千瓦時，就是根據(jù)調(diào)整后的煤電聯(lián)動機制計算確定的；國家價格主管部門做過精確的測算，各省執(zhí)行時考慮非經(jīng)濟因素分別做了調(diào)整，總體上看遵守了規(guī)則。由于經(jīng)濟發(fā)展速度相對減緩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，近年來我國電力生產(chǎn)能力相對過剩越來越明顯，發(fā)電機組利用小時逐年降低，電力系統(tǒng)負(fù)荷率也不高。在這種背景下，政府在政策框架內(nèi)通過調(diào)整參數(shù)，比如在輸配電價中把權(quán)益報酬率降低4%到最低值，從而降低輸配電價或銷售電價，釋放減少投資的信號，控制電力項目投資規(guī)模和建設(shè)速度，這是合理且可行的政策選擇。如果按國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要降電價，甚至把降電價所產(chǎn)生的成本降低額作為管理任務(wù)，不僅不合理，也不利于探索更加積極和有效解決問題的辦法。
兩種降電價模式
與一般商品定價甚至其它公用品定價不同，電價非常特殊和復(fù)雜，需要進(jìn)行非常專業(yè)的管理，否則會產(chǎn)生巨大的、可能難以察覺的經(jīng)濟和社會損失。總結(jié)國內(nèi)外政府降電價的做法，筆者認(rèn)為主要有兩種模式。
第一種是以歷史成本（收益）為基礎(chǔ)的、靜態(tài)的、零和的、被動的和無效率改進(jìn)的降電價模式。主要做法是：政府對受管制電力企業(yè)已經(jīng)發(fā)生的成本和收益進(jìn)行評估，如果收益率明顯超過事先規(guī)定或者特別認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)水平，則執(zhí)行降電價政策，直至使其收益水平符合認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。這種降電價的依據(jù)是政府管制政策，實際結(jié)果是對電力供應(yīng)鏈上不同利益主體，包括用戶的利益按照合理性原則進(jìn)行調(diào)整。在國家層面上，這種降電價使不同利益主體的利益有增有減，并且在數(shù)量上相等，沒有產(chǎn)生直接的凈收益，即零和的結(jié)果。另一方面，這種降電價模式一般較少考慮降價后市場主體的經(jīng)營行為變化及其企業(yè)收益的變化，所以，還具有靜態(tài)的特點；如果降電價后引起相關(guān)利益主體經(jīng)營行為和收益的較大變化，甚至影響電力工業(yè)安全可靠運行，這種靜態(tài)的特征就會體現(xiàn)得十分明顯。由于這種降電價是針對已經(jīng)發(fā)生的不合理結(jié)果而采取的措施，屬于被動的電價調(diào)整；同時，也不會產(chǎn)生效率改進(jìn)。
這種降電價模式的有效性取決于對電力企業(yè)收益的合理水平的判斷是否準(zhǔn)確。事實上，這是一件非常困難的事情。目前我國輸配電價改革明確采用了準(zhǔn)許成本加合理收益的辦法，對電網(wǎng)企業(yè)權(quán)益和負(fù)債的準(zhǔn)許收益率做了具體規(guī)定，姑且不說權(quán)益收益率可以在較大的范圍內(nèi)(4%)的變化，關(guān)鍵是準(zhǔn)許成本采用了最簡單的合法性和相關(guān)性的判斷，即只要是政府批準(zhǔn)了的項目且與電網(wǎng)生產(chǎn)經(jīng)營直接相關(guān)的成本支出，都計入準(zhǔn)許成本，而沒有實際利用率的要求。由于電力工業(yè)本身的專業(yè)性、信息不對稱的原因和電力項目本身存在的前置性因素等，政府對電力項目投資實際上很難作出科學(xué)判斷，這樣就必然會造成與A-J效應(yīng)不同的另一種投資過剩效應(yīng)。由于這個原因，國外電力工業(yè)管理采用“小政府、大監(jiān)管”的體制，美國能源監(jiān)管系統(tǒng)有大量的專業(yè)人員，并且還大量利用第三方機構(gòu)參與監(jiān)管工作。
第二種模式是基于未來成本（收益）的、動態(tài)的、共贏的、主動的和有效率改進(jìn)的降電價模式。由于電價實際上是面向未來制定和執(zhí)行的，根據(jù)歷史會計信息所進(jìn)行的調(diào)整自然就存在根本性缺陷。即使要考慮已經(jīng)發(fā)生的信息，也應(yīng)該綜合考慮未來電價執(zhí)行時的生產(chǎn)經(jīng)營信息及其可能引起的生產(chǎn)經(jīng)營變化信息及結(jié)果。充分估計電價政策執(zhí)行引起的生產(chǎn)經(jīng)營行為變化后按照最優(yōu)目標(biāo)制定電價，是這種模式的重要特征。電力工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，電價對企業(yè)資本投資決策（企業(yè)固定成本）有直接影響，只有看到電價影響和決定固定成本，同時固定成本又直接影響甚至決定電價的這種循環(huán)關(guān)系，才能得到在保證電力安全可靠供應(yīng)基礎(chǔ)上的最低固定成本及最低電價。這種經(jīng)過整體最優(yōu)設(shè)計的電價是降電價的底線，也是降電價政策的理論依據(jù)，是一種主動的電價調(diào)整行為。特別值得注意的，與第一種降電價模式會導(dǎo)致一方受益一方受損且大小相等的零和結(jié)果不同，第二種降電價模式會提高資源配置的效率，可能產(chǎn)生雙方甚至多方受益（或者至少不受損失）即共贏的結(jié)果。
第二種降電價模式的有效性直接取決于電力生產(chǎn)能力利用的程度。當(dāng)電力生產(chǎn)能力利用不充分時，就可以通過電價政策設(shè)計和其它的綜合措施，優(yōu)化生產(chǎn)組織方式，引導(dǎo)電力企業(yè)和用戶改善經(jīng)營行為，提高電力生產(chǎn)能力的利用率，并將由此產(chǎn)生的凈效益在相關(guān)利益主體中分享，這樣既降低了電價，又提高了效率，實現(xiàn)了共贏。進(jìn)一步分析，這種模式的核心在于充分認(rèn)識和挖掘生產(chǎn)能力利用的潛力。生產(chǎn)能力利用程度越低，降電價的潛在效果也越明顯。但是，政府和企業(yè)在生產(chǎn)能力的利用程度上存在矛盾，國有企業(yè)有擴張和做大的內(nèi)在追求，會充分利用信息優(yōu)勢淡化生產(chǎn)能力過剩及其危害，夸大生產(chǎn)能力不足的概率和風(fēng)險損失，引導(dǎo)政府接受自己的主張，維持生產(chǎn)能力過剩的狀態(tài)，因此，實施這種降電價模式需要政府主導(dǎo)。
有效率甚至共贏降電價模式的可行性
理論上，電力工業(yè)不僅資本密集，而且是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在使用上有嚴(yán)格的同時性要求，需要大量的備用設(shè)施，固定成本使用，并且占有的比例和規(guī)模較大，對電力生產(chǎn)經(jīng)營成本及其電價水平有直接決定作用。因此，在保證電力供應(yīng)安全可靠的前提下提高電力生產(chǎn)能力的利用率，正確處理安全可靠供電與經(jīng)濟供電的關(guān)系，是電力工業(yè)管理包括電價管理的重要內(nèi)容，甚至也是國民經(jīng)濟管理的重要方面。正是由于這個原因，國外管制電價理論和政策特別重視固定資產(chǎn)不足或過剩的研究和監(jiān)管，定價方法中強調(diào)只有適當(dāng)?shù)墓潭ㄙY產(chǎn)才可以從準(zhǔn)許成本回收，并獲得準(zhǔn)許收益，政府定價規(guī)則中對有效資產(chǎn)的核算有非常嚴(yán)格規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)。包括對安全可靠供電責(zé)任的履行方式，如果在極端情況下供電設(shè)施的利用率很低或供電成本很高，引入可中斷電價可以在用戶放棄用電需要的情況下提高電力生產(chǎn)能力的利用率，實現(xiàn)基于經(jīng)濟合理性的供電義務(wù)。
目前我國電力生產(chǎn)能力存在明顯的絕對利用不足問題，這是設(shè)計和實施有效率甚至共贏降電價方案的基礎(chǔ)。與我國經(jīng)濟發(fā)展理念和增長方式轉(zhuǎn)變的改革相適應(yīng)，我國電力工業(yè)也正在經(jīng)歷從外延發(fā)展為主向內(nèi)涵發(fā)展為主的根本轉(zhuǎn)變。客觀地分析，我國電力工業(yè)的技術(shù)效率與國外先進(jìn)水平相比并不差，但是，在管理效率方面，卻存在較大的差異。在電價管理上，長期以來，由于多種原因，我們習(xí)慣于第一種降電價模式，而對第二種降電價模式卻相對陌生，結(jié)果形成一方面電價水平相對較高，另一方面電力生產(chǎn)能力利用率又較低的矛盾現(xiàn)象。2016年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時為3785小時，是1964年以來的最低值。部分省級電網(wǎng)年負(fù)荷率不足70%；由于居民用電增加的原因，這個數(shù)據(jù)還有降低的趨勢。個別省級電網(wǎng)全部電力用戶平均負(fù)荷率只有15%左右。這些數(shù)據(jù)都說明，我國電力生產(chǎn)能力利用率明顯較低，有很大提升空間。但是，在已經(jīng)出臺的基于準(zhǔn)許成本加合理收益定價方法的電價政策中，對固定資產(chǎn)利用率沒有提出要求，如果區(qū)域電網(wǎng)包括特高壓電網(wǎng)不輸送一度電也能夠通過容量電費收回全部成本并獲得收益，這種機制必然會造成投資過剩或者生產(chǎn)能力利用的嚴(yán)重不足。
我國電力生產(chǎn)能力利用也存在相對利用不足問題。電力安全可靠供應(yīng)與經(jīng)濟性有替代關(guān)系，一定程度的安全可靠性可以使電力供應(yīng)的綜合成本最低，應(yīng)該成為最優(yōu)的選擇。不計成本提高供電質(zhì)量，實際上付出了生產(chǎn)能力的充分利用的代價。即使在嚴(yán)重缺電時，我國也不采用可中斷電價等政策，這樣必然會形成不理性的高成本和高電價。近年來居民用電對系統(tǒng)最高負(fù)荷產(chǎn)生了決定作用，一些省在發(fā)電利用小時很低的情況下出現(xiàn)了供電緊張，我們沒有反思居民用電由于交叉補貼等原因而過度消費對電力系統(tǒng)最大負(fù)荷的影響及降低系統(tǒng)負(fù)荷率引起的潛在經(jīng)濟損失，仍然不計代價地增加投資適應(yīng)這種不合理的負(fù)荷特性。這樣，不僅失去了降電價的空間，反而會產(chǎn)生漲電價壓力。考慮這種相對利用不足隱藏的空間，第二種降電價模式更有必要性。
事實上，我國電價政策實踐中已經(jīng)采用過第二種降電價模式，比如分時電價政策在我國已經(jīng)廣泛應(yīng)用，可以明顯降低最高負(fù)荷，提高電力系統(tǒng)負(fù)荷率或利用率，降低發(fā)電和電網(wǎng)容量投資，從而也降低了電價。不過，與國外相比，我國沒有將分時電價政策上升到實現(xiàn)政府管制目標(biāo)的理論高度而加以認(rèn)識并自覺和系統(tǒng)地應(yīng)用。我國分時電價政策的使用還不夠，分時電價的種類少，電價水平考慮用戶價格彈性不夠，削峰填谷的效果不明顯；而且分時電價局限在銷售側(cè)而不是發(fā)電側(cè)，對生產(chǎn)的調(diào)節(jié)不直接。
尋找有效率甚至共贏的降電價方案
針對目前我國電力工業(yè)和電價改革的實際情況，有效率甚至共贏的降電價方案至少可以從以下三個方面設(shè)計。
首先，在銷售電價中推行可選擇負(fù)荷率電價改革。根據(jù)對幾個省級電網(wǎng)的調(diào)查統(tǒng)計，目前我國電力用戶的負(fù)荷率很低，導(dǎo)致配電設(shè)施的利用率較低，配電成本相對較高。如果能夠提高用電負(fù)荷率，就可以減少或延緩配電設(shè)備投資，從而降低成本。根據(jù)可選擇定價理論，可以根據(jù)負(fù)荷率的大小對用戶進(jìn)行分類，比如分為高負(fù)荷率、中負(fù)荷率和低負(fù)荷率三類，分別制定高容量電價，低電量電價；中容量電價，中電量電價；低容量電價，高電量電價三個電價套餐，由不同負(fù)荷率的用戶選擇不同的電價套餐。在激勵相容機制下，不同類型用戶會按照電費支出最小的原則選擇對應(yīng)類型的電價套餐。更重要的是，在電費支出最小的目標(biāo)激勵下，低負(fù)荷率用戶會通過調(diào)整用電行為，提高用電負(fù)荷率，同時選擇中或者高負(fù)荷率電價套餐，降低電費支出。換句話說，可選擇負(fù)荷率電價的改革可以通過提高配電設(shè)施的利用率降低配電成本，降低電價，實現(xiàn)有效率甚至共贏的結(jié)果。
其次，要對輸配電價定價中的固定成本核定提出利用率的要求。在不降低電網(wǎng)企業(yè)收益的情況下降低輸配電價，唯一的實現(xiàn)途徑就是提高輸配電資產(chǎn)的利用率。實際上，政府在專項工程輸電定價的政策中，已經(jīng)提出了利用率的要求。要沿著這個思路繼續(xù)走下去，即使不對已經(jīng)運行的輸電項目提出利用率要求，也要對新建的項目提出利用率要求，從而真正建立起有效資產(chǎn)有效的機制。當(dāng)然，利用率標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計上要考慮項目的前置性和使用年限差異等。如果能夠保證輸配電資產(chǎn)得到充分利用，輸配電價的降低就不會影響或者較少影響電網(wǎng)企業(yè)的利益。專項工程的輸電價格也適用采用兩部制，并且容量電費要足夠高，電量電價足夠低，這樣有利于專項輸電工程的充分利用。利用率提高后，才有可能降價。輸配電價也可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，至少分為接網(wǎng)費和公用網(wǎng)絡(luò)使用費兩個部分。有了接網(wǎng)費，公用網(wǎng)絡(luò)的電量電價更低，更有利于網(wǎng)絡(luò)的使用，從而提高電網(wǎng)利用率，為降低電價提供空間。
最后，加大需求側(cè)管理力度，充分運用電價機制引導(dǎo)用戶合理用電，提高電力系統(tǒng)負(fù)荷率。比如針對居民用電對系統(tǒng)高峰負(fù)荷的影響，對居民電價實施分時電價，對高于基本生活用電的電量按實際用電成本定價，抑制尖峰需求，提高負(fù)荷率。還要推行可中斷電價改革，在保證電力供應(yīng)中引入經(jīng)濟性分析和成本效益分析，在較少降低用戶用電效用的情況下較大地降低電價，讓用戶獲得凈效用，產(chǎn)生類似降電價的效果。