《中華人民共和國電信條例》第47條規定：基礎電信業務經許可可在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信基站等公用電信設施。然而，在實施中卻存在市民對移動基站建設不理解、對移動基站公用性認識不夠等問題。《物權法》與《物業管理條例》等法律法規對移動通信建設也缺乏相應的解釋。

 

上海市政府和相關部門為公用移動通信基站的選址、建設和保有已作出相當大的努力，也出臺了不少行政規章。2001年7月5日，上海市人民政府104號令，即《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》中對移動基站的拆遷補償辦法、建設基站和維護基站的嚴肅性與合法性及政府保障措施都作了明確規定；而具有上海地方電信立法性質，目前正由市法制辦征求各方意見即將頒布的《上海市信息化條例》中也將公用移動通信基站等信息基礎設施的保護納入其中，明確“依法建設的信息基礎設施受法律保護、任何單位和個人不得損毀和擅自拆除和遷移”、“所涉及的費用由提出拆遷或遷移的單位或個人承擔”。

 

由于種種客觀原因，目前相關的法律體系仍存在以下問題：一是法律層級較低，除《上海市信息化條例》為地方性法規之外，其余均為地方政府行政規章；二是重行為陳述輕違規處罰；三是通信行業主管部門和信息化推進部門缺乏行政權威和執法抓手；四是群眾上訪造成大量基站無補償性強制拆遷等問題。

 

因此，目前亟須相關部門達成共識，明確移動通信基站屬于通信設施的范疇。在城市規劃、總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃的編制工作中，確保移動通信基站屬于建筑物工程項目的配套地位，以此確保通信基站工程與其他配套工程一樣同步實施。只有解決法律法規層面的障礙，才能從源頭上落實基站規劃落地最根本的問題。

 

規劃落地是關鍵

 

多年來，導致基站建設“選址難，建設難”在很大程度上是因為基站建設與城市建設規劃的脫節。從實踐情況看，沒有納入城鄉規劃的基站建設不僅給電信運營商帶來難題，也給社會民眾帶來諸多不便，還給政府的工作造成了一系列負面影響。

 

為此，上海市政府率先提出機關、企事業單位、共用建筑物，應對電信運營商開放移動通信基站的設置；2010年，上海市政府頒布《上海地區公用移動通信基站布局專項規劃（2010-2020）》，對整個上海市移動基站設置起著指導性、保障性作用。第一，它明確了基站站址控制總量；第二，明確了基站站址布局方法；第三，明確了基站建設導則；第四，明確了基站管理要求；第五，明確為新建建筑物規劃落地提供保駕護航的作用。有關政府部門把基站納入屬地控制性詳細規劃之中，從土地招投標階段，明確告訴競買者該土地通信基站設置的位置，它的成功實施標志著移動通信基站開始真正實現了規劃落地。

 

為了更實際、更全面地執行基站落地行動，筆者建議相關政府部門制定頒布《城市公用移動通信基站設計規范》，以此指導規劃部門和相關設計院，第一時間制定設計某區域、片區、點（建筑物）基站的布局數量、位置、高度、距離、電磁兼容、發射功率控制等參數，之后可以通過修建性詳細規劃進行調整與完善。

 

環評先行是保障

 

在日常生活中，人們對基站電磁輻射的憂慮、反對之聲，也是規劃部門對基站規劃落地不積極的重要原因。在公眾的環境意識和權益保護意識日益增強的今天，筆者認為僅憑加強對電磁輻射等相關知識正面宣傳與引導是遠遠解決不了移動基站設置難問題的。基站設置應該“環評先行”，環保部門應該對移動基站建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。

 

 

國家早在1988年就發布了作為國家標準的《電磁輻射防護規定》和《環境電磁波衛生標準》，鑒于公眾針對無線通信基站輻射的質疑不斷加劇，2007年7月31日，國家環境保護總局聯合原信息產業部發布了《移動通信基站電磁輻射環境監測方法（試行）》，對工作頻率范圍在110MHz~40GHz內的移動通信基站的電磁輻射環境監測范圍、方法及要求等予以明確。實際上，目前移動基站的實際輻射比電視機和電腦的輻射還低。

 

因此，筆者建議國家環保部門制定頒布《公用移動通信基站電磁輻射防護規定》，明確規定各類輻射參數安全性要求、基站天線角度、高度，基站建設的類型，基站房屋安全性的要求，人們保持多少距離為宜，基站設置條件等章節的編寫，提交有關部門審批。

 

除上述建議外，筆者還建議：

 

一、環保部門根據國家有關法律法規，制定基站建設、運營等可操作的監管細則。

 

二、鑒于基站較其他電磁輻射項目在建設與運營方面的特殊性，在符合國家法律法規的前提下，簡化基站相關環保審批手續。

 

三、建議環保部門在加強監管的同時，及時向公眾提供準確可靠的信息，以促進移動通信事業的可持續發展。

 

結束語

 

包括LTE在內的新一代移動通信網絡的建設，離不開大量移動通信基站的設置。今天的基站建設比以往任何時候都更迫切地需要法律保障、規劃落地、環評先行的綜合治理。通過政府部門制定頒布《城市公用移動通信基站設計規范》、《公用移動通信基站電磁輻射防護規定》、《公用移動通信基站設置標準》，以此提高通信基站管理水平；倡導共建共享和第三方建設模式，達到控制城市基站總體數量的目的；建立更完善的審批流程，達到基站規范化的目的；采用技術進步手段，實現基站小型化、輕質化、景觀化、低輻射、集約化，促進“綠色基站”建設，力助節能減排。